核心觀點(diǎn)
中國正處于政府監(jiān)管職能改革的攻堅(jiān)期，公平競爭審查制度的重要作用就是要將政府規(guī)制之手拉回到合理的限度內(nèi)。公平競爭審查制度一定程度上地厘清了反壟斷機(jī)構(gòu)的權(quán)限，賦予反壟斷機(jī)構(gòu)對行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效約束的實(shí)權(quán)，某種意義上它是一項(xiàng)“落實(shí)”的措施。鼓勵(lì)競爭、保護(hù)消費(fèi)者的選擇權(quán)，是中國規(guī)制模式最基本的宗旨和原則
中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組在第二十三次會(huì)議上通過了《關(guān)于建立公平競爭審查制度的意見》，強(qiáng)調(diào)從源頭上防止排除和限制市場競爭的政策措施。這一制度旨在破除行政壟斷，為市場期盼多年。
厘清權(quán)限才能避免“神仙打架”
按照國務(wù)院日前發(fā)布的 《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，公平競爭審查制度要“打破地方保護(hù)，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場的規(guī)定和做法，糾正地方政府不當(dāng)補(bǔ)貼或利用行政權(quán)力限制、排除競爭的行為”。簡言之，公平競爭審查制度將由國家反壟斷部門對地方的具體行政行為從競爭角度進(jìn)行審查，以清理由政府行政行為造成的不公平競爭現(xiàn)象。
這項(xiàng)制度被認(rèn)為是 《反壟斷法》 的重要補(bǔ)充。我國 《反壟斷法》 中專設(shè)一章規(guī)定了行政性壟斷問題，列舉了禁止的行政性壟斷行為，包括強(qiáng)制買賣、地區(qū)壟斷、部門和行業(yè)壟斷、強(qiáng)制聯(lián)合以
及制定具有限制競爭影響的行政規(guī)定等。同時(shí)也對違法的行政機(jī)關(guān)及其直接負(fù)責(zé)人規(guī)定了相應(yīng)責(zé)任。從這些規(guī)定也可以看出，“濫用行政權(quán)力”是行政性壟斷違法的重要前提。實(shí)踐中，誰能認(rèn)定“濫用行政權(quán)力”，始終是個(gè)懸而未決的問題。
依據(jù)《反壟斷法》，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對于行政性壟斷，只有建議濫用行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)進(jìn)行處分的權(quán)力，而無直接干預(yù)權(quán)。所以關(guān)于行政性壟斷的破除問題，反壟斷法的實(shí)施機(jī)制是很軟弱的，其在破除行政性壟斷方面的作用有待考察。特別是公用服務(wù)業(yè)的管制和反壟斷上，有人形容會(huì)是發(fā)改委或工商總局與行業(yè)或地方主管部門的“神仙打架”。公平競爭審查制度則一定程度上地厘清了反壟斷機(jī)構(gòu)的權(quán)限，賦予反壟斷機(jī)構(gòu)對行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效約束的實(shí)權(quán)，某種意義上它是一項(xiàng)“落實(shí)”的措施。
將“有形之手”拉回到合理限度
中國正處于政府監(jiān)管職能改革的攻
堅(jiān)期，公平競爭審查制度的重要作用就是要將政府規(guī)制之手拉回到合理的限度內(nèi)。在目前各國的改革與開放實(shí)踐中，以及國際貿(mào)易投資各項(xiàng)規(guī)則中，都提到了反壟斷作為市場監(jiān)管手段的必要性和其公正性問題。與逐步取消事前審批，全面實(shí)施負(fù)面清單相對應(yīng)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步確立以反壟斷、信用評估等為主的事中事后管理體系。最終要讓市場決定優(yōu)勝劣汰，只有整體性風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)安全問題才應(yīng)當(dāng)讓政府來管。
以保護(hù)消費(fèi)者利益為出發(fā)點(diǎn)的反壟斷法，在管理企業(yè)的市場壟斷行為上是有優(yōu)勢的，是事后治理的有效工具。但是，由于受到行業(yè)主管部門和地方政府更多的管制，一些壟斷行業(yè)如公用事業(yè)的許多運(yùn)作，特別是限價(jià)、兼并重組等等涉及多方利益。反壟斷機(jī)構(gòu)與行業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)，是行政壟斷行為事后治理中突出而敏感的問題。
規(guī)制部門應(yīng)當(dāng)切記：采取哪種解決辦法會(huì)更有利于消費(fèi)者 (公共利益的反
映者)，而不是更能平衡被規(guī)制方的訴求或者更有助于該行業(yè)的管理。在這樣的前提下，關(guān)于誰得益、誰壟斷、誰互掐的各種辯解，都能看得更明白一些。規(guī)制本身并非一劑全效的良藥，不能夠全部解決中國行政壟斷行業(yè)多年積累下來的諸多問題。鼓勵(lì)競爭、保護(hù)消費(fèi)者的選擇權(quán)，是中國規(guī)制模式最基本的宗旨和原則。
必須確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位
2015年末公布的 《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》，提出要“逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位”。競爭一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們推崇的一個(gè)詞匯，但是對于企業(yè)和商人們來說，最不愿意看到的也是這個(gè)詞。即使是競爭中的勝者，最終的目的不過是為了擺脫競爭。但是，市場和有效競爭才能真正促成資源的最佳配置。
在關(guān)于經(jīng)濟(jì)危機(jī)成因的諸多言論中，有一個(gè)觀點(diǎn)認(rèn)為，許多經(jīng)濟(jì)危機(jī)似乎兆始于金融市場，但實(shí)際上一般在此之前實(shí)體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)出現(xiàn)疲軟。疲軟的直接原因是工
業(yè)品生產(chǎn)超過了消費(fèi)者需求和對工業(yè)品投資的需求。而這種不平衡可能來自于企業(yè)過度競爭或政府過度扶持，在盲目擴(kuò)張產(chǎn)能的過程中，原材料成本上漲，利潤卻不斷萎縮。消費(fèi)者被刺激起來的需求如果沒有實(shí)質(zhì)的支撐，很快就會(huì)消退，企業(yè)則將會(huì)在競爭中兩敗俱亡。如果主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)這樣的問題，那么將牽連整個(gè)經(jīng)濟(jì)基本面，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)。
按照經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，如果沒有人為的障礙，市場會(huì)通過自動(dòng)調(diào)控淘汰多余的生產(chǎn)能力，最終使產(chǎn)出與需求持平。近代以來，許多理論開始相信，盡管市場長期來看能自動(dòng)回復(fù)平衡，但在短期內(nèi)仍然可能出現(xiàn)惡性的失衡的競爭。最常見的觀點(diǎn)這樣解釋：制度的錯(cuò)誤激勵(lì)，使得競爭有可能過度。政府政策的引導(dǎo)和扶持，可能使得生產(chǎn)能力集聚在某些主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，當(dāng)這些主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入壁壘很低時(shí)，這樣的集聚現(xiàn)象尤其明顯，從而引發(fā)這些企業(yè)之間強(qiáng)度過大的競爭，導(dǎo)致這些行業(yè)的利潤率長期低下。一旦經(jīng)濟(jì)形勢急轉(zhuǎn)而下，過度膨脹的生產(chǎn)能力就會(huì)引起整個(gè)產(chǎn)業(yè)的崩潰。
所以，任何時(shí)候都要謹(jǐn)防政府對競爭的過度干預(yù)，諸如縱容價(jià)格卡特爾、授意兼并和重組以及直接補(bǔ)貼某些企業(yè)。而減少政策性激勵(lì)、清除政策性壁壘、公平的國內(nèi)政府采購以及勞動(dòng)力的積極疏導(dǎo)，這些措施則是可行的，雖然見效較慢。
(作者為上海社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)研究所研究員)
