繼黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”之后，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議審議通過了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》。在經(jīng)全國人大常委會授權(quán)之后，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度將正式試水，一種具有中國本土特色的行政公益訴訟模式也即將生成。

　　盡管國家層面不斷對檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮公益訴訟職能提供了政策性、方向性支持，各級檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟實(shí)踐方面也展開了積極探索，但理論和實(shí)踐中的爭議仍然存在。在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的啟動之際，從多個(gè)層面證實(shí)這一模式的比較優(yōu)勢對于消解爭議、統(tǒng)一認(rèn)識具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是國家治理體系和能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之意。國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，法治則是治國理政的基本方式。國家治理法治化是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的社會系統(tǒng)工程。人民檢察院是我國憲法所明確規(guī)定的“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，不僅有助于形成“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”，而且能夠提升行政權(quán)力的運(yùn)行效能，促進(jìn)國家和社會良法善治的實(shí)現(xiàn)。相比較柔性的檢察建議而言，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟具有更為明顯的剛性色彩，目的就在于充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能作用，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)對國家利益和社會公共利益的保護(hù)。及時(shí)啟動檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，對于修復(fù)檢察制度在國家治理體系中的應(yīng)有地位、提升檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督能力都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。換言之，在行政公益訴訟的啟動主體上，檢察機(jī)關(guān)具備天然的體制優(yōu)勢。

　　檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是法治政府建設(shè)雙輪驅(qū)動的內(nèi)在要求。黨的十八大和十八屆三中全會已經(jīng)明確將“法治政府基本建成”的時(shí)間推后到2020年。從目前的法治建設(shè)實(shí)踐來看，基本建成法治政府可謂時(shí)間緊迫、任務(wù)繁重、差距明顯。黨的十八屆四中全會提出“努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”的戰(zhàn)略構(gòu)想，旨在完善法治政府建設(shè)的外部驅(qū)動機(jī)制。將行政檢察監(jiān)督的觸角向前延伸、不斷加強(qiáng)對行政執(zhí)法活動過程的監(jiān)督一直是全國檢察機(jī)關(guān)的努力方向。近年來，一些地方的檢察機(jī)關(guān)針對行政活動過程中的違法作為或不作為發(fā)出檢察建議、督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的改革創(chuàng)舉就值得肯定。在基本建成法治政府已經(jīng)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)的關(guān)鍵時(shí)刻，適時(shí)啟動檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，無疑能夠形成檢察和審判“合力”監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行的局面，進(jìn)而倒逼法治政府建設(shè)的提速。及時(shí)啟動檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，是法治政府建設(shè)內(nèi)部和外部雙輪驅(qū)動的必然要求。換言之，在行政公益訴訟的啟動主體上，檢察機(jī)關(guān)具備天然的制度優(yōu)勢。

　　檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是其自身擁有各類有利資源的必然結(jié)果。作為國家有機(jī)體重要組成部分的檢察機(jī)關(guān)擁有充足的人力物力基礎(chǔ)，能夠有效履行憲法和法律所賦予的監(jiān)督職責(zé)。在過去幾年民事公益訴訟的制度實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提起的案件同樣居多。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)憑借其國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的特殊身份和法律地位，同樣能夠勢均力敵地與被訴行政機(jī)關(guān)在法庭上進(jìn)行抗衡。就我國當(dāng)下社會組織的發(fā)育程度而言，總體上還不夠成熟，要么因缺乏官方支持而陷入發(fā)展困境，要么因官方背景深厚而失去監(jiān)督動力。就公民個(gè)人而言，提起行政公益訴訟確有公眾參與的價(jià)值意蘊(yùn)，但在公民個(gè)人維護(hù)私益都尚且存在諸多困難時(shí)，又談何容易通過向人民法院起訴去維護(hù)公益？可見，在行政公益訴訟的試點(diǎn)探索階段，還是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)相對于社會團(tuán)體和公民個(gè)人提起行政公益訴訟的優(yōu)先地位，切實(shí)提高行政公益訴訟制度運(yùn)行的質(zhì)量。換言之，在行政公益訴訟的啟動主體上，檢察機(jī)關(guān)具備天然的組織優(yōu)勢。

　　需要指出的是，肯定檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的優(yōu)先性，并不是完全排除公民個(gè)人和社會組織對提起行政公益訴訟權(quán)利的分享。事實(shí)上，就具體的個(gè)案而言，通過訴訟方式對違法的行政行為加以糾正，確實(shí)是一種成本較高的監(jiān)督方式。同時(shí)，國家機(jī)關(guān)之間的抗衡有可能延誤公共利益維護(hù)的最佳時(shí)機(jī)。為此，在行政公益訴訟制度的試點(diǎn)過程中，可以規(guī)定人民檢察院認(rèn)為行政行為侵害國家利益或者社會公共利益的，可以向作出行政行為的行政機(jī)關(guān)提出要求予以糾正的檢察建議；行政機(jī)關(guān)逾期未按要求糾正的，人民檢察院才可以提起行政公益訴訟。同時(shí)，為了防止檢察機(jī)關(guān)怠于履行提起行政公益訴訟的職責(zé)，還可以規(guī)定公民個(gè)人或者社會組織認(rèn)為行政行為侵害國家利益或社會公共利益的，可以直接向行政機(jī)關(guān)提出建議，或者申請人民檢察院提起行政公益訴訟。如果行政機(jī)關(guān)不答復(fù)或者人民檢察院不提起訴訟時(shí)，公民個(gè)人或社會組織則有權(quán)啟動行政公益訴訟。通過這種靈活而務(wù)實(shí)的規(guī)定，就能夠最大限度地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的比較優(yōu)勢，避免出現(xiàn)“不愿”、“不敢”、“不能”監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的局面，充分展現(xiàn)訴訟手段在維護(hù)公益中的力量。

　�。ū疚膩碓矗航�(jīng)濟(jì)日報(bào) 作者系華東政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師 章志遠(yuǎn)）