近日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，這是繼新預(yù)算法以及《深化財(cái)稅體制改革總體方案》出臺(tái)后，由地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)倒逼的又一地方政府體制改革。但根本而言，此次加強(qiáng)地方債務(wù)管理意見(jiàn)的出臺(tái)只是一小步，仍需深化財(cái)稅改革和進(jìn)一步厘清政府和市場(chǎng)的邊界，邁出地方債務(wù)管理的一大步。

　　中國(guó)地方債務(wù)一直是2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)的一大焦點(diǎn)。整體上看，我國(guó)政府債務(wù)占G DP比重遠(yuǎn)低于美國(guó)、歐洲和日本等主要經(jīng)濟(jì)體，財(cái)政赤字相對(duì)可控，現(xiàn)階段財(cái)政的可持續(xù)性不成問(wèn)題。但地方政府的預(yù)算軟約束、投資沖動(dòng)和事權(quán)大于財(cái)權(quán)等現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致地方政府通過(guò)融資平臺(tái)積累了大量債務(wù)，地方政府的財(cái)政可持續(xù)性面臨一定的威脅，特別是2014至2015年正迎來(lái)地方債務(wù)償還高峰期，地方政府面臨大量債務(wù)集中到期的再融資壓力。如何“解決存量，規(guī)范增量”，探索解決地方債的新路徑已經(jīng)迫在眉睫。從剛發(fā)布的地方債新規(guī)來(lái)看，在改進(jìn)地方財(cái)政預(yù)算制度規(guī)范基礎(chǔ)上，在一定范圍內(nèi)允許地方政府在資本市場(chǎng)自行發(fā)債。賦予地方政府依法適度舉債權(quán)，將城投債轉(zhuǎn)換為“市政債”，不僅在一定程度上對(duì)地方財(cái)政預(yù)算形成市場(chǎng)約束，改變其過(guò)度依賴地方融資平臺(tái)和賣地為主的融資模式，也有助于理順地方政府的法定負(fù)債主體和償債主體地位，對(duì)于投資者對(duì)債權(quán)的追償和對(duì)實(shí)際償債風(fēng)險(xiǎn)的判斷，確實(shí)具有一定積極意義。

　　新規(guī)中一個(gè)亮點(diǎn)是中央政府對(duì)地方政府明確“不兜底”，但現(xiàn)行財(cái)政體制下仍難以根本實(shí)現(xiàn)。目前，世界53個(gè)主要國(guó)家中，有37個(gè)國(guó)家允許地方政府舉債。然而，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)地方政府的隱性債務(wù)比較突出。多年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)形成“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的隱性擔(dān)保體系。政府對(duì)企業(yè)的支持從過(guò)去的直接支持轉(zhuǎn)為擔(dān)保或隱性承諾，這些擔(dān)�；虺兄Z并未被納入政府預(yù)算收支，但卻是一種隱性的預(yù)算外開(kāi)支或責(zé)任。近年來(lái)，地方政府又通過(guò)城投公司、影子銀行以及其他渠道，擔(dān)保各種貸款與債務(wù)，形成了大量隱性債務(wù)和赤字，這些隱性債務(wù)都沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算管理體系當(dāng)中，仍然游離在政策監(jiān)控的范圍之外，責(zé)任追究更是一道難題。此外，從當(dāng)前存量債務(wù)解決方式看，主要是“長(zhǎng)期債務(wù)置換短期債務(wù)”，由于政府債務(wù)借新還舊普遍，新增債務(wù)增長(zhǎng)具備剛性，該部分可削減空間較小，這些問(wèn)題都不可能通過(guò)“以時(shí)間換空間”根本解決。

　　長(zhǎng)遠(yuǎn)看，地方債治理涉及深層次預(yù)算改革，以及財(cái)稅體制改革，甚至涉及政府體制改革、政府職能轉(zhuǎn)換等議題。事實(shí)上，自1994年分稅制改革以來(lái)，改革的后遺癥———地方政府財(cái)權(quán)及事權(quán)的不匹配問(wèn)題始終沒(méi)有解決，所以一直以來(lái)我們都能看到地方政府對(duì)于土地財(cái)政和地方融資平臺(tái)的依賴性，但這些融資渠道確實(shí)給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了較大的風(fēng)險(xiǎn)。從目前稅制“營(yíng)改增”的方向來(lái)看，財(cái)政收入有進(jìn)一步向中央集中的趨勢(shì)，地方財(cái)政收支不平衡的矛盾仍有加劇之勢(shì)。

　　因此，根本而言，未來(lái)財(cái)稅體制改革不僅需要建立責(zé)任追究制，將隱性債務(wù)全面納入全口徑預(yù)算，更需要增加直接稅，降低間接稅，需要重新劃分市場(chǎng)和政府的邊界，重新定位政府在經(jīng)濟(jì)中的作用。要進(jìn)一步收縮地方政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的邊界，控制地方事權(quán)過(guò)快增長(zhǎng)，有限增加財(cái)權(quán)和融資權(quán)，通過(guò)財(cái)政體系扁平化改革消化存量債務(wù)。