1 科技政策議程設(shè)置模式分類
公共政策議程設(shè)置是公共政策制定過程中的起始階段，是政策過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，決定著社會問題成為公共政策問題，并直接影響著公共政策質(zhì)量。任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的。王紹光依據(jù)公共政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出6種議程設(shè)置的模式（表1）。
筆者曾根據(jù)王紹光的這一分類，初步梳理和分析了我國的科技政策議程設(shè)置的6種模式，并提出了發(fā)展趨勢和方向。概括來說，在當(dāng)今中國，6種科技政策議程設(shè)置模式同時并存。但隨著專家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來越大，在科技政策議程設(shè)置模式中，“關(guān)門模式”和“動員模式”逐漸式微，“內(nèi)參模式”成為常態(tài)，“借力模式”和“上書模式”時有所聞，“外壓模式”雖使用較少，但未來出現(xiàn)的頻率將會增加。
從科技類智庫（或稱智囊團(tuán)）的角度來看，科技政策議程設(shè)置模式主要分為“內(nèi)參模式”和“借力模式”。目前我國科技政策議程設(shè)置的實(shí)際狀況是以“內(nèi)參模式”為主（這主要是由于絕大多數(shù)科技政策的決策內(nèi)容比較專業(yè)，和普通大眾的直接利益和訴求有一定的距離），“借力模式”為輔（近年來科技與經(jīng)濟(jì)和社會的關(guān)系越來越密切，如涉及倫理和健康等有關(guān)的科技政策決策需要更多的社會參與）。
2 智庫影響科技政策議程設(shè)置的主要模式
2.1 內(nèi)參模式
“內(nèi)參模式”是由接近權(quán)力決策和執(zhí)行核心的體制內(nèi)智庫提出的。體制內(nèi)的智庫通過各種渠道向決策者提出建議，希望自己的建議能被列入決策議程。在這個模式里沒有公眾與決策者的直接互動，只有智庫與決策者之間的互動。
改革開放以來尤其是近年來，“內(nèi)參模式”比較常見。究其原因是，中國面臨的歷史任務(wù)和國內(nèi)外形勢發(fā)生了深刻的變化�，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展涉及的領(lǐng)域廣泛，其復(fù)雜性超越了任何個人的能力。這就要求對決策輔助和支撐機(jī)制加以完善和改進(jìn)。正是在這樣的時代背景下，中國在改革開放之初便提出了“決策科學(xué)化”的口號，并著手逐步建立健全決策支持體系。
中科院科技戰(zhàn)略咨詢院（原“中科院科技政策與管理科學(xué)所”）、中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院、中國科協(xié)創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院（原“中國科協(xié)發(fā)展研究中心”）、中國工程院戰(zhàn)略咨詢中心、全國重點(diǎn)大學(xué)屬下的研究機(jī)構(gòu)（如清華大學(xué)公共管理學(xué)院）等開始越來越積極地參與并投入到科技政策研究和戰(zhàn)略咨詢工作中。除此之外，高級知識分子聚集的各民主黨派（如九三學(xué)社、致公黨、民進(jìn)、民盟等）也紛紛利用其“直通車”的便利向政府高層建言獻(xiàn)策。
上述智庫一般會出版諸如“簡報”“參閱”或“調(diào)研報告”之類的內(nèi)部報告。這些發(fā)行量很小的內(nèi)參，呈送的范圍是黨中央、國務(wù)院或者省部級以上領(lǐng)導(dǎo)干部。各級領(lǐng)導(dǎo)人則幾乎每天都會圈閱、批示、轉(zhuǎn)發(fā)一些報告。
以中科院為例，2015年2月12日，中科院發(fā)布了“三個面向”“四個率先”的新時期辦院方針，即“面向世界科技前沿，面向國家重大需求，面向國民經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場”“率先實(shí)現(xiàn)科學(xué)技術(shù)跨越發(fā)展，率先建成國家創(chuàng)新人才高地，率先建成國家高水平科技智庫，率先建設(shè)國際一流科研機(jī)構(gòu)”。把“率先建成國家高水平科技智庫”列為其中。2016年7月20日中科院通過了新修訂的《中國科學(xué)院章程》，其中第四條明確提出，“率先建成國家高水平科技智庫”，同時第五條還提出，中科院的主要職責(zé)之一就是“建設(shè)國家高水平科技智庫，對重大科技問題發(fā)表學(xué)術(shù)見解與評議，承擔(dān)國家交辦的戰(zhàn)略研究和咨詢評估任務(wù)，為國家宏觀決策提供咨詢建議和科學(xué)依據(jù)”。
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”。2015年1月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，提出到2020年目標(biāo)是“重點(diǎn)建設(shè)一批具有較大影響力和國際知名度的高端智庫”。2015年11月9日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（簡稱“深改組”）第18次會議審議通過了《國家高端智庫建設(shè)試點(diǎn)工作方案》。2015年12月，正式啟動國家高端智庫建設(shè)試點(diǎn)工作，共有25家機(jī)構(gòu)入選
首批國家高端智庫建設(shè)試點(diǎn)單位。其中依托大型國有企業(yè)的只有1家，社會智庫2家。其余均為體制內(nèi)研究機(jī)構(gòu)，包括黨中央、國務(wù)院、中央軍委直屬的綜合性研究機(jī)構(gòu)和依托大學(xué)科研機(jī)構(gòu)形成的專業(yè)性智庫。這25家試點(diǎn)單位均有比較穩(wěn)定完善的信息報送渠道，是“內(nèi)參模式”發(fā)揮作用的主渠道。
可以預(yù)見，無論是當(dāng)前還是未來，在科技政策的議程設(shè)置上，“內(nèi)參模式”還會繼續(xù)擔(dān)當(dāng)更加重要的角色。
2.2 借力模式
在“內(nèi)參模式”中，智庫只關(guān)心自己的建議是否會得到?jīng)Q策者的青睞�！敖枇δＪ健钡牟煌幵谟�，智庫決定將自己的建議公之于眾，希望借助輿論的壓力，掃除決策者接受自己建議的疑慮和障礙。其背后最主要的原因是，智庫深信自己的建議有強(qiáng)大的民意支撐，而政府內(nèi)部卻存在不同的聲音甚至是阻力。例如，2003年國家啟動中長期科技發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略研究，圍繞自主創(chuàng)新還是引進(jìn)創(chuàng)新哪個為主的原則問題，曾引發(fā)國內(nèi)不同的聲音，中央有關(guān)部門舉棋不定。據(jù)全程參與國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃制定過程的時任科技部辦公廳負(fù)責(zé)人介紹，當(dāng)時圍繞是否堅持自主創(chuàng)新發(fā)生了激烈爭論。當(dāng)時一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，未來15年（2006—2020年）的中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，不一定要有自己自主的科技創(chuàng)新。他們認(rèn)為，改革開放以來，我國引進(jìn)國外的科學(xué)技術(shù)，發(fā)展加工制造業(yè)，照樣可以創(chuàng)造效益，照樣可以發(fā)展，而且這種發(fā)展模式更加保險、有效。據(jù)介紹，在中長期科技發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略研究之初將近一年的時間里，這一觀點(diǎn)代表了相當(dāng)一部分人的意見。例如，當(dāng)時圍繞大飛機(jī)等問題，科技部曾主持由一流專家參加的國家重大科技專題項(xiàng)目的研討會，并進(jìn)行充分研討。同時科技界的多家智庫（如北京大學(xué)、國務(wù)院發(fā)展研究中心等）也通過各種媒體發(fā)聲，特別是 2005 年 3 月北京大學(xué)教授路風(fēng)的《中國大型飛機(jī)發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》通過媒體公開發(fā)表后， 社會反響強(qiáng)烈。國家最終把大飛機(jī)列為16個重大科技專項(xiàng)之一，并把自主創(chuàng)新寫入我國中長期科技發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)原則。
一般來說，在中國，智庫主要集中在黨政機(jī)構(gòu)及其附屬部門（包括各級黨委政府體系的政策研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)等），一般不習(xí)慣采取“借力模式”。同時，獨(dú)立的、民間的社會智庫勢單力薄，影響較小，因此“借力模式”目前在我國并不常見，尚處于萌芽或探索狀態(tài)。但隨著改革開放的進(jìn)一步深入推進(jìn)，一批獨(dú)立、有影響的社會智庫【如中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心、全球化智庫（CCG）、中國人民大學(xué)重陽金融研究院、盤古智庫等】逐漸發(fā)展壯大起來，這一模式將會時有所聞，并不斷增多。
3 智庫影響科技政策議程設(shè)置模式展望
除了上述智庫自身直接影響政策議程設(shè)置的兩種模式外，民間個人和決策者也越來越多地被吸收到智庫的平臺上來。同時，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深度應(yīng)用，智庫影響科技政策議程設(shè)置的模式越來越開放、越來越包容。概括起來，未來智庫影響科技政策議程設(shè)置模式的趨勢如下。
3.1 智庫影響科技政策議程設(shè)置往往會吸收越來越多的民間個人參與
民間個人影響科技政策議程設(shè)置，一般分為“上書模式”和“外壓模式”�！吧蠒Ｊ健笔侵该耖g個人直接給決策者寫信，提出政策建議。“上書模式”與“內(nèi)參模式”在形式上十分相似，都是個人向決策者提出建言，不同之處在于建言人的身份。在“內(nèi)參模式”里，建言人是體制內(nèi)的智庫人員；在“上書模式”里，建言人不是專職的智庫內(nèi)的研究人員，但也未必是普通民眾，他們往往是具有知識優(yōu)勢或一定社會地位的人�！吧蠒Ｊ健痹诳萍冀珞w現(xiàn)比較明顯。例如，1986年3月，王大珩等4名院士（時稱“學(xué)部委員”）上書中央提出“關(guān)于研究發(fā)展我國戰(zhàn)略高技術(shù)的建議”，很快就得到國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視和批準(zhǔn)。幾個月后，國務(wù)院組織制定了“國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃綱要”，即著名的“863”計劃。隨著社會開放度的加大，社會地位不同、立場各異的人將會更積極地運(yùn)用自己的發(fā)言權(quán)。
展望未來，特別是自媒體時代，個人話語權(quán)會不斷增加，民間個人的“上書模式”會依然存在，數(shù)量也許會增加，但隨著我國智庫的發(fā)展越來越完善成熟，民間個人的“上書模式”影響決策的例子會越來越少，主要是因?yàn)樯蠒牟牧纤瓦_(dá)決策者手中的可能性越來越小，因此，今后有可能逐步被智庫的“內(nèi)參模式”納入其中。智庫可以廣泛收集相關(guān)意見領(lǐng)袖的意見，進(jìn)行匯總、歸納和研討，形成智庫意見，進(jìn)而影響決策。同時，智庫也可以吸收一些代表性的民間人士到智庫兼職，擔(dān)任客座研究員等。
除了“上書模式”外，另外一種民間個人影響政策議程設(shè)置的是“外壓模式”。它與“上書模式”不同之處不在于“外”，而在于“壓”。在“上書模式”里，議程的提出者希望通過給決策者擺事實(shí)、講道理來影響議程設(shè)置；在“外壓模式”里，議程的提出者雖然不排除擺事實(shí)、講道理的方式，但他們更注重訴諸輿論、爭取民意支持，目的是對決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程。通過“外壓模式”引發(fā)科技政策議程設(shè)置的例子并不多，但卻有一個很好的例子，如方舟子與他的著名學(xué)術(shù)打假網(wǎng)站“新語絲”曾通過揭露“漢芯事件”引起社會各界廣泛關(guān)注，促使國家科技部建立了科研誠信建設(shè)辦公室，并于 2006 年 11月 7 日發(fā)布了《國家科技計劃實(shí)施中科研不端行為處理辦法（試行）》。曾有學(xué)者把焦點(diǎn)事件（Focusing Events）引發(fā)的反應(yīng)階段稱為“政策窗口”（Policy Window），這里的“漢芯事件”就是焦點(diǎn)事件，經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布傳播后引發(fā)“政策窗口”，進(jìn)而影響了后面的科技政策議程的設(shè)置。“外壓模式”一般可以通過輿論傳導(dǎo)被相關(guān)智庫吸收，進(jìn)而通過智庫平臺轉(zhuǎn)化為“借力模式”或者“內(nèi)參模式”。
展望未來，民間個人的“外壓模式”也可以被利用整合到各類智庫。智庫既可以通過“內(nèi)參模式”上報民間個人的意見和建議，也可以繼續(xù)發(fā)揮民間個人的“外壓模式”的優(yōu)勢（如以智庫兼職研究員的身份等），通過媒體和輿論發(fā)聲，進(jìn)而間接影響政策的決策走向和政策過程。
3.2 智庫影響科技政策議程設(shè)置越來越多采用互聯(lián)網(wǎng)手段進(jìn)行“外壓”
智庫的影響力和競爭力構(gòu)建離不開輿論傳播。智庫的功能主要是建言決策和影響輿論。只有智庫研究與輿論傳播密切結(jié)合，才能不斷擴(kuò)大智庫影響力。優(yōu)秀的智庫研究成果應(yīng)以多種傳播手段、借助各類媒體平臺進(jìn)行推廣和傳播，探索智庫發(fā)展與輿論傳播的新形態(tài)。智庫進(jìn)行輿論傳播的目的有兩點(diǎn)：（1）擴(kuò)大影響力，提升知名度（具有普遍適用性）；（2）通過輿論傳播，修正智庫研究成果，向政策制定的相關(guān)利益主體傳導(dǎo)輿論壓力，進(jìn)而影響有關(guān)決策。而后者也是智庫的輿論傳播不同于其他傳播的地方。
我國智庫在輿論傳播方面與歐美發(fā)達(dá)國家智庫相比仍存在差距。當(dāng)前，我國智庫比較注重自身建設(shè)、成果研究，但往往忽略了智庫產(chǎn)品的輿論傳播。而歐美發(fā)達(dá)國家智庫非常重視輿論傳播，定期組織公共活動，及時發(fā)布相關(guān)新聞消息和深度報道。目前，我國已經(jīng)步入互聯(lián)網(wǎng)時代，輿論傳播更多地通過網(wǎng)絡(luò)來進(jìn)行，網(wǎng)絡(luò)輿情會越來越多地影響政策的議程設(shè)置，特別是網(wǎng)絡(luò)媒體引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿論并與傳統(tǒng)媒體互動，形成強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)輿論。政策決策部門基于形象、政績、穩(wěn)定等壓力做出回應(yīng)，采取政策行動，進(jìn)而影響了政策議程設(shè)置，如PM2.5納入國家空氣質(zhì)量監(jiān)測與治理體系。
展望未來，各種類型智庫特別是中國特色新型智庫將會越來越多地使用互聯(lián)網(wǎng)手段，采取“互聯(lián)網(wǎng)+智庫”模式。概括來說，“互聯(lián)網(wǎng)+智庫”有利于創(chuàng)新智庫知識生產(chǎn)方式、創(chuàng)新智庫成果傳播方式，全面提升智庫成果創(chuàng)造、運(yùn)用、管理、保護(hù)和服務(wù)水平。
�。�1）“互聯(lián)網(wǎng)+”可以創(chuàng)新智庫知識生產(chǎn)方式。在互聯(lián)網(wǎng)時代，智庫研究人員可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)查閱文獻(xiàn)資料、開展調(diào)查研究、進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，從而提升研究水平。同時，通過互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)分析，可以讓智庫研究人員了解某項(xiàng)公共事務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀、主要特點(diǎn)、存在問題、發(fā)展趨勢等，以便有針對性地提出對策措施，提高政策研究成果的科學(xué)性、合理性。
�。�2）“互聯(lián)網(wǎng)+”可以創(chuàng)新智庫成果傳播方式。與出版研究成果、舉辦論壇和成果發(fā)布會等傳統(tǒng)的智庫研究成果傳播方式相比，互聯(lián)網(wǎng)具有傳播速度快、范圍廣等優(yōu)勢。目前，蘭德公司、布魯金斯學(xué)會等世界知名智庫大都采用Facebook、Twitter、LinkedIn、Google+、RSS和YouTube等傳播自己的研究成果，擴(kuò)大自己的影響力。中國的智庫還可以通過開通網(wǎng)站、官方微博和微信公眾號等方式，讓各類用戶及時了解智庫的最新研究成果。
3.3 智庫成為科技政策議程設(shè)置的關(guān)鍵平臺
隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深入發(fā)展和廣泛應(yīng)用，不僅民間個人的許多行為可以被整合到智庫，而且體制內(nèi)決策部門的某些職能（如征求意見、討論等）也會逐步轉(zhuǎn)移到智庫打造的平臺上來。
與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的政策出臺過程往往由決策部門內(nèi)的特定人群參與（如各級黨委常委會、人大常委會、政府常務(wù)會議、部門辦公會等），往往缺乏政策出臺前充分的舉證和辯論等環(huán)節(jié)。當(dāng)然一直以來，我國政策方案在決策出臺前往往會公開征求各方面的意見，舉辦相關(guān)座談會等。未來隨著中國特色新型智庫的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，政策決策前的諸多環(huán)節(jié)可以轉(zhuǎn)移到智庫來進(jìn)行，如民意調(diào)查、征求意見、討論辯論等。越來越多的科技智庫將成為政策過程特別是科技政策議程設(shè)置的關(guān)鍵平臺。
打造科技智庫成為科技政策議程設(shè)置的平臺，關(guān)鍵是整合資源。具體來說，就是充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺、數(shù)字技術(shù)建設(shè)一批數(shù)據(jù)調(diào)查與分析中心、政策仿真實(shí)驗(yàn)室等，加大與黨政部門、高校和科研院所、媒體、行業(yè)企業(yè)以及國內(nèi)外知名智庫機(jī)構(gòu)合作和交流力度，開展協(xié)同研究，共同研討科技政策問題。這一智庫平臺包括信息共享平臺、課題研究平臺（決策咨詢研究基地、研究基金、各有關(guān)單位的課題發(fā)布）、辯論和研討的交流平臺等。
�。ㄎ恼逻x自《中國科學(xué)院院刊》2017年第6期。作者：全球化智庫（CCG）特邀高級研究員 袁志彬）
