國辦日前印發(fā)《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，《方案》提出：大中城市均不得采取購房、投資納稅等方式設置落戶限制。設置1億非戶籍人口落戶城鎮(zhèn)的目標，既是推進社會公平正義的要求，也是經濟轉型發(fā)展的需要。提高城鎮(zhèn)化率的關鍵就在于人的城鎮(zhèn)化，只有人的基本權利得到保障，人的城鎮(zhèn)化才不會成為空話。本期“思與辨”就該話題進行討論。

　　■ 主持人：尹傳剛

　　■ 嘉 賓：李長安（對外經濟貿易大學公共管理學院教授、博士生導師）

　　和靜鈞（西南政法大學政治與公共管理學院副教授）

　　張敬偉（中國人民大學重陽金融研究院客座研究員）

　　如何化解這些限制和障礙？關鍵還是要看城市治理者是否有足夠開放的胸懷和親民情懷，突破現(xiàn)有城市戶籍制度的桎梏

　　主持人：你們從整體上如何評價該《方案》？

　　張敬偉：《方案》通過差別化落戶的方式，使不同城市的非戶籍人口都能在城市落戶。這是戶籍制度改革最為徹底的方案。如果方案落實到位，1億非戶籍人口能在城市落戶，將是戶籍制度改革——真正取消城鄉(xiāng)二元結構的最大成果。而且，也體現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化的新水平。

　　《方案》充滿了直面矛盾的現(xiàn)實主義精神。它所提到的制約非戶籍人口落戶的諸多限制和障礙，讓人感覺《方案》戳到了痛處。如何化解這些限制和障礙？關鍵還是要看城市治理者是否有足夠開放的胸懷和親民情懷，突破現(xiàn)有城市戶籍制度的桎梏，讓城市里的所有人群都沐浴在同權待遇的陽光之下。

　　李長安：新型城鎮(zhèn)化的核心就是“人的城鎮(zhèn)化”。大量在城鎮(zhèn)居住了半年以上，且工作生活均在城鎮(zhèn)的人口，沒有獲得與城市戶籍人口的相同待遇，使得我國城鎮(zhèn)化發(fā)展程度大打折扣。因此，出臺該《方案》，一方面是提高我國城鎮(zhèn)化程度，推進非戶籍人口與戶籍人口的融入，另一方面也是發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化在推動穩(wěn)增長、保民生方面的積極作用。應該說，此次《方案》在具體的內容上更加具體，在規(guī)定上更加詳盡，在實踐上也更具操作性。

　　和靜鈞：《方案》體現(xiàn)了國策之要務，盡量拆除了種種不合理的門檻，農民基本上可基于發(fā)展、就業(yè)、福利等個人偏好選擇入戶的城市，使“生產資料、財產和人口的集中”成為可能。當然，基于城市規(guī)模與其容量和人口保有量等科學配置等因素，對超大規(guī)模城市的落戶作出嚴格調控，對大中城市入戶作分級安排，這并不違背進城入戶選擇權的性質。

　　我國處在城鎮(zhèn)化的進程中，戶籍制度改革也是進行時。公共資源不足，城市治理者也只能“內外有別”

　　主持人：非戶籍人口在城市落戶上，有哪些“攔路虎”？

　　李長安：非戶籍人口城市落戶存在著兩方面的障礙，一方面是來自城市，另一方面則來自農村。在城市方面，地方政府在落戶政策方面為非戶籍人口設立的各種門口和障礙，阻礙了他們成為“城里人”的愿望實現(xiàn)。戶籍制度差異的背后是各種社會福利與權益的不同；在農村方面，近些年來國家出臺了一系列支農惠農的政策，這就使得城鎮(zhèn)戶口的含金量相對而言有所下降了。在土地價值不斷上升的情況下，很多農民其實對城市戶口并不“感冒”。

　　張敬偉：一是制度性障礙。戶籍制度，不僅折射城市二元結構，也凸顯城市差別，更和區(qū)域經濟發(fā)展的不平衡形成了難分難解的邏輯關系。由此引發(fā)的后果是，管理者基于管理便利或者說懶政思維，不愿意對戶籍制度進行大刀闊斧地改革。

　　二是公共資源的有限和公共服務的不足。我國處在城鎮(zhèn)化的進程中，戶籍制度改革也是進行時。公共資源不足，城市治理者也只能“內外有別”。

　　熱點城市的確存在著人口壓力、環(huán)保、交通等諸多壓力，但在城市包容性、開放性，尤其在非戶籍人口入戶上做得不夠好，沒有充分發(fā)揮表率作用。因而，《方案》要落實到位，熱點城市要發(fā)揮模范帶頭作用。

　　只有“有形的手”與“無形的手”相互配合，新型城鎮(zhèn)化的步伐才能更堅實，民眾才能真正享受到城鎮(zhèn)化帶來的紅利

　　主持人：怎樣使外來人口真正融入所在城市？

　　和靜鈞：入戶不僅是身份與認同變更，也是文化變更，更是未來變更。所以，融入的標準，首先體現(xiàn)在新老居民文化隔膜的消解速度上，這方面地方政府與社團應大有可為；其次，城市環(huán)境是否符合于其發(fā)展關切也是判斷融入的核心標準。發(fā)展關切是一種未來期權，以子女而非本人的教育發(fā)展機會為優(yōu)先考慮，涉及未來養(yǎng)老、城市宜居與公平指數(shù)等要素。如果在同一身份下形成事實上的兩套福利或教育標準，則會破壞公平環(huán)境，對其融入產生系統(tǒng)性排斥效應。另一個因素則是非系統(tǒng)性，屬個別差異，如同鄉(xiāng)及熟人與近親分布等，也一定程度上會影響外來人口在所在城市的融入狀況。因此，要實現(xiàn)真正和盡快的融入，政府、社會及個人均需作出努力。

　　李長安：在推進非戶籍人口落戶城鎮(zhèn)的過程中，阻礙新型城鎮(zhèn)化的障礙并不會自動消失。因此，一方面必須高度重視各項相關政策的具體落實，解決地方政府在推進新型城鎮(zhèn)化過程中的財政投入問題，調動各方面的積極性和主動性，切實讓非戶籍人口感受到政策落地帶來的落戶便利；另一方面必須加快配套政策的制定和完善，包括土地流轉制度、社會保障制度、教育制度等等。只有如此，才能使更多民眾享受到城鎮(zhèn)化帶來的優(yōu)惠和好處，也才能使新型城鎮(zhèn)化對穩(wěn)增長、促民生的積極作用充分發(fā)揮出來。需要特別強調的是，政府的行政力量固然重要，但必須充分發(fā)揮市場的決定性作用。只有“有形的手”與“無形的手”相互配合，新型城鎮(zhèn)化的步伐才能更堅實，民眾才能真正享受到城鎮(zhèn)化帶來的紅利。

　　張敬偉：外來人口融入所在城市，說白了是和戶籍人口擁有同城同權待遇。享有同樣的公共服務，擁有和戶籍人員一樣的市民獲得感。說起來是常識，做起來卻很難。

　　讓外來人口融入所在城市，要將戶籍制度改革進行到底、落實到位，讓非戶籍人口順利入戶，真正享受到戶籍改革的紅利；不同城市可以實施差別化措施，但不能為難和刁難非戶籍人口，更要去除一些自利或懶政式的壁壘和障礙；對不同城市的戶籍改革要有事前布置、事中監(jiān)督和事后評估督查，確保改革取得成效。

　　人口大流動的趨勢已經形成，用戶籍制度作為城市治理的防火墻不可持續(xù)。擁抱外來人口，讓其融入城市，成為擁有歸屬感的市民，是每個城市的現(xiàn)實使命。讓外來人口融入所在城市，關鍵還是看城市治理者是否敢為、有為。