近日，中央深改辦《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》明確指出：征管體制改革應(yīng)該遵循“依法治稅原則，以法治為引領(lǐng)，注重運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，落實(shí)稅收法定原則，完善征管法律制度，增強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法的統(tǒng)一性和規(guī)范性�！惫P者認(rèn)為，稅收征管是治國(guó)理財(cái)?shù)闹匾�組成部分，其法治化化進(jìn)程是政府治理體系現(xiàn)代化程度的標(biāo)示，應(yīng)在國(guó)家稅總層面建立總法律顧問制度，負(fù)責(zé)稅法確定性、稅收事先裁定和個(gè)案批復(fù)等疑難復(fù)雜稅法事務(wù)。

　　稅務(wù)機(jī)關(guān)建立總法律顧問制度是時(shí)代要求

　　第一、社會(huì)對(duì)稅收法治的進(jìn)程和水平有新的期待。近年來，政府管理的外部環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。隨著全球化程度加深，信息化時(shí)代來臨，公民維權(quán)意識(shí)得以強(qiáng)化，社會(huì)對(duì)稅收政策確定服務(wù)的要求越來越高；而納稅服務(wù)的核心內(nèi)容，就是稅法解釋權(quán)的正確運(yùn)用。無論《征管法修訂草案》需要解決的事先裁定問題，還是普遍存在的個(gè)案批復(fù)問題，還是稅收?qǐng)?zhí)法中的稅收構(gòu)成要件認(rèn)定問題也即稅法評(píng)價(jià)問題，都牽涉到稅法解釋權(quán)的正確運(yùn)用。隨著納稅人權(quán)利保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，新修訂的《行政訴訟法》第52條賦予法院審查稅收“規(guī)范性文件”合法性的權(quán)力，先前視若無睹的稅收政策不確定性問題，必然轉(zhuǎn)換成稅法解釋問題。其次，稅制改革在走向適當(dāng)擴(kuò)大直接稅比例的改革過程中，由于直接稅的稅痛感很低，極易引起社會(huì)關(guān)注，借助網(wǎng)絡(luò)等新傳媒、多中心信息渠道發(fā)布，廣泛傳播和發(fā)酵，容易形成公共話題熱點(diǎn)�？傊�，在我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略之下，社會(huì)各界對(duì)稅收治理和稅收法治能力和水平有新的期待。

　　第二、稅收管理原有機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能定位面臨重新調(diào)整。中辦、國(guó)辦《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》對(duì)稅收管理改革，提出了新的目標(biāo)、原則和具體的措施，筆者認(rèn)為，現(xiàn)行稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管模式、機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗責(zé)體系、管理流程、職能定位急待調(diào)整，甚至需要結(jié)構(gòu)性再造�，F(xiàn)行征管機(jī)構(gòu)設(shè)置，分為征管和稽查兩大部門，征管又以稅種業(yè)務(wù)設(shè)置對(duì)應(yīng)業(yè)務(wù)司局，從上到下層層復(fù)制，行使政策解讀和轉(zhuǎn)發(fā)職能。這一機(jī)構(gòu)設(shè)置，在納稅戶數(shù)暴增和稅收業(yè)務(wù)日益復(fù)雜的條件下，日顯僵化。稅收征管實(shí)踐，對(duì)稅源管理、納稅服務(wù)、納稅評(píng)估、情報(bào)管理、大企業(yè)服務(wù)與管理和爭(zhēng)議救濟(jì)制度機(jī)制，均提出了新的挑戰(zhàn)。而且，稅收評(píng)定與納稅評(píng)估的關(guān)系厘定、稅法解釋與稅法秩序穩(wěn)定性問題、稅收個(gè)案批復(fù)的適用范圍、稅企爭(zhēng)議解決機(jī)制中“花錢買訴權(quán)”問題、重大稅收法治熱點(diǎn)事件的及時(shí)和專業(yè)應(yīng)對(duì)等等，這些問題的破解有一個(gè)命門，就是建立一個(gè)強(qiáng)力的、專業(yè)而權(quán)威的法治機(jī)構(gòu)，并以此為支點(diǎn)構(gòu)筑現(xiàn)代稅收管理組織體系，這一機(jī)構(gòu)就是總法律顧問。

　　第三、專業(yè)的稅法問題需要總局層面的權(quán)威專業(yè)機(jī)構(gòu)處理。隨著稅收法治的推進(jìn)，稅收立法權(quán)逐步上收至立法機(jī)關(guān)，稅收治理體系中的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)需要互相協(xié)調(diào)和制約，啟動(dòng)和開放稅收司法成為必然選項(xiàng)。稅收法定主義是稅收法治的基石，同時(shí)稅法缺欠問題是一個(gè)全球性的難題，具體案件中的稅收構(gòu)成要件認(rèn)定，仍然需要部頒稅法規(guī)則發(fā)揮作用，但需要建立健全內(nèi)部的審議、規(guī)制和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以應(yīng)對(duì)外部監(jiān)督的日益強(qiáng)化。現(xiàn)代稅收管理面臨的稅法問題越來越復(fù)雜。一些稅收政策存在解釋越權(quán)、解釋缺陷或解釋不當(dāng)，但得不到及時(shí)糾正，導(dǎo)致各地執(zhí)行不一，使得納稅人無所適從，破壞了稅法的嚴(yán)肅性。針對(duì)具體的交易類型，提供專業(yè)的稅收構(gòu)成要件認(rèn)定解讀、指引或批復(fù)，都需要在總局層面應(yīng)設(shè)置總法律顧問機(jī)構(gòu)，專司復(fù)雜、疑難稅法問題的明確、專業(yè)、權(quán)威和符合法理的解答。

　　關(guān)于稅務(wù)機(jī)關(guān)總法律顧問制度的兩點(diǎn)說明

　　其一，總法律顧問是一個(gè)機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)之下可以下設(shè)若干職能分部，履行預(yù)先裁定、政策確定性、爭(zhēng)議與訴訟處理、國(guó)際稅法與管轄權(quán)協(xié)調(diào)、日常管理程序和管理法規(guī)擬定和審查等等職能。以美國(guó)國(guó)內(nèi)收入署IRS為例，其總法律顧問由總統(tǒng)提名，議會(huì)任命，現(xiàn)下轄數(shù)千名稅務(wù)律師，是一個(gè)龐大的專業(yè)機(jī)構(gòu)，有權(quán)對(duì)“擬議交易” 頒發(fā)事先裁定，而聯(lián)邦各州層面的法律顧問，僅僅有權(quán)對(duì)“既成交易”頒布事先裁定。機(jī)構(gòu)的總法律顧問，統(tǒng)領(lǐng)若干法律專家和稅法專家，必要時(shí)，甚至可以借助政府購(gòu)買服務(wù)方式，借助外部專家和智庫(kù)的咨詢能力，有效地保證專業(yè)水準(zhǔn)并規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

　　其二，總法律顧問人選的遴選。總法律顧問同時(shí)也是一個(gè)法學(xué)專家，應(yīng)該由公認(rèn)、著名的權(quán)威法學(xué)家或者稅法學(xué)家擔(dān)任。鑒于稅法問題的專業(yè)性、復(fù)雜性、技術(shù)性和綜合性，總法律顧問應(yīng)該在憲法、行政法、法理學(xué)、民商法、國(guó)際法、刑法、程序法等領(lǐng)域有深厚造詣或者具有專長(zhǎng)，并進(jìn)入稅法研究領(lǐng)域或者稅法實(shí)務(wù)界，成為學(xué)界或者業(yè)界公認(rèn)的學(xué)養(yǎng)深厚的稅法專家。

　　綜上，開放稅收司法成為必然政策選項(xiàng)，稅制改革需要跨過稅收法治的關(guān)口，接受稅收法治的檢驗(yàn)。稅收管理改革應(yīng)該瞄準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)法治化和治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)，以盡快建立總法律顧問制度為突破口，以實(shí)現(xiàn)“稅收法定主義”和“強(qiáng)化稅收規(guī)范性文件的審查”為契機(jī)，以“普遍建立法律顧問制度”要求為動(dòng)力，重構(gòu)現(xiàn)代稅收管理機(jī)構(gòu)和管理體系，并以《稅收征管法》的大力修訂予以配合，這樣，稅收管理改革就既有目標(biāo)和方向，也有了支點(diǎn)和突破口。

　�。ㄗ髡呦抵袊�(guó)社科院財(cái)經(jīng)院財(cái)稅法案例研究中心主任）