孟慶國
�。ㄇ迦A大學(xué)，北京 100084）
�。壅� 要］本文圍繞簡(jiǎn)政放權(quán)改革主題，嘗試探討政府職能事項(xiàng)結(jié)構(gòu)化管理的方法途徑。該方法立足于對(duì)政府職能事項(xiàng)的全方位審視和梳理，厘清政府職能配置與職責(zé)關(guān)系，為簡(jiǎn)政放權(quán)和職能優(yōu)化的頂層設(shè)計(jì)提供基礎(chǔ)信息和決策依據(jù)。
［關(guān)鍵詞］簡(jiǎn)政放權(quán)；政府職能；結(jié)構(gòu)化管理；治理創(chuàng)新
�。壑袌D分類號(hào)］D63 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1008-9314(2015)04-0012-05
本文根據(jù)2015年6月18日在國家行政學(xué)院“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”座談會(huì)上的發(fā)言及承擔(dān)的北京市科技計(jì)劃“信息化下職能管理研究”課題報(bào)告部分整理而成，該課題報(bào)告是本文作者與李曉方博士生、張楠副教授等共同完成。
�。凼崭迦掌冢�2015-06-18
�。刍痦�(xiàng)目］北京市科技計(jì)劃項(xiàng)目“信息化下職能管理研究”
�。圩髡吆�(jiǎn)介］孟慶國，清華大學(xué)公共管理學(xué)院書記，副院長，教授，博士生導(dǎo)師。
黨的十八屆三中全會(huì)把行政體制改革作為全面深化改革的重要任務(wù)之一，提出必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式。簡(jiǎn)政放權(quán)成為改革的“當(dāng)頭炮”。從大的方面說，簡(jiǎn)政放權(quán)是通過轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)一步理順政府和市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系；從小的方面說，簡(jiǎn)政放權(quán)是對(duì)政府職能事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范化調(diào)整和精細(xì)化管理。
政府職能事項(xiàng)的梳理和管理是簡(jiǎn)政放權(quán)重要內(nèi)容之一。如果不把對(duì)政府職責(zé)事項(xiàng)的“深耕細(xì)作”作為前提，究竟該調(diào)整和簡(jiǎn)化哪些事項(xiàng)，該取消和下放哪些權(quán)力，也就成了“空中樓閣”；如果對(duì)政府的各職能事項(xiàng)還都是“大而化之”的一貫做法，行政運(yùn)行的高效、順暢、規(guī)范和有序也就成了“無米之炊”。所以，要基于系統(tǒng)化、規(guī)范化和精細(xì)化的思路，進(jìn)一步創(chuàng)新政府職能事項(xiàng)的管理方法和手段。這是比建立“權(quán)力清單”制度更為基礎(chǔ)性的工作，是推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的基本前提。
本文以政府職能事項(xiàng)的結(jié)構(gòu)化管理為主題，探討簡(jiǎn)政放權(quán)改革背景下促進(jìn)政府職能管理現(xiàn)代化的手段和方法問題。
一、政府職能事項(xiàng)結(jié)構(gòu)化管理的內(nèi)涵與特征
對(duì)政府職能事項(xiàng)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化管理的目的是通過對(duì)政府部門職能事項(xiàng)的梳理，摸清職能事項(xiàng)的“底數(shù)”，把握各部門職權(quán)配置中的內(nèi)外關(guān)系和存在問題，進(jìn)而為簡(jiǎn)政放權(quán)改革和推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變提供基礎(chǔ)信息，為行政體制改革的頂層設(shè)計(jì)提供基本前提。
政府職能事項(xiàng)的結(jié)構(gòu)化管理，就是從職能結(jié)構(gòu)化分析入手，全方位審視各層級(jí)、各系統(tǒng)、各部門的職能配置和職責(zé)關(guān)系，以職能為核心，將機(jī)構(gòu)、編制、體制、流程、制度等進(jìn)行有機(jī)整合，科學(xué)合理地界定職責(zé)權(quán)限，優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)和職責(zé)體系。［1］
在靜態(tài)或基礎(chǔ)意義上，職能的結(jié)構(gòu)化管理工作強(qiáng)調(diào)的是以政府各機(jī)構(gòu)、各部門的職責(zé)內(nèi)容為基礎(chǔ)，以職能分類為基本手段，對(duì)機(jī)構(gòu)間、部門間的職能配置和職責(zé)關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)梳理，形成一個(gè)結(jié)構(gòu)清楚、易于理解的基本信息數(shù)據(jù)庫，為科學(xué)界定職能權(quán)限、優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。此時(shí)，職能管理的結(jié)構(gòu)化強(qiáng)調(diào)一個(gè)自上而下的過程。從動(dòng)態(tài)或較高的層次上講，職能的結(jié)構(gòu)化管理旨在通過系統(tǒng)分析，實(shí)現(xiàn)政府組織內(nèi)部的工作流程顯性化，促進(jìn)政府職能配置的科學(xué)化和政府結(jié)構(gòu)的日益優(yōu)化。它強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)效果和公民的效用感知。此時(shí)，職能的結(jié)構(gòu)化管理又是一個(gè)自下而上的過程。
政府職能結(jié)構(gòu)化管理的主要特征有：
第一，強(qiáng)調(diào)部門職能事項(xiàng)信息的結(jié)構(gòu)化和系統(tǒng)化。
圖1 職能層級(jí)劃分結(jié)構(gòu)圖（略)
職能可理解為政府部門在國家和社會(huì)生活中所承擔(dān)的職責(zé)和功能的統(tǒng)一體。對(duì)于政府職能而言，其有著不同的類別和層次。職能信息的結(jié)構(gòu)化的過程，就是對(duì)政府及其部門職能信息進(jìn)行自上而下劃分和自下而上歸類的過程。通過對(duì)職能的系統(tǒng)化結(jié)構(gòu)化的梳理工作，了解各個(gè)部門的職能交叉情況，便于“整體構(gòu)思、通盤考慮”，有利于保證職能轉(zhuǎn)變過程中的“上下貫通”。
第二，強(qiáng)調(diào)職能事項(xiàng)各屬性的粒度精細(xì)化和記錄的動(dòng)態(tài)性。
在職能結(jié)構(gòu)化的過程中，通過職能劃分，對(duì)部門職能要有系統(tǒng)的、結(jié)構(gòu)化的掌握，同時(shí)還要掌握部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)所管理的行政事項(xiàng)、事項(xiàng)的性質(zhì)、設(shè)定依據(jù)等。部門職能的強(qiáng)化和弱化以及編制人員內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，不能建立在拍腦袋的基礎(chǔ)上，也不能建立在各部門討價(jià)還價(jià)的基礎(chǔ)之上，而是應(yīng)該從部門工作的實(shí)際出發(fā)，按照中央“放與管”的要求，強(qiáng)化那些在職能調(diào)整過程中事項(xiàng)增多、任務(wù)變重的部門，弱化或合并那些職能事項(xiàng)被取消的部門。同時(shí)，伴隨著政府向市場(chǎng)和社會(huì)的大量放權(quán)，在職能的結(jié)構(gòu)化系統(tǒng)中必須有明確的記錄。原有的職能由哪些部門以何種方式來履行，必須要有明確系統(tǒng)的記載，加強(qiáng)放權(quán)后的監(jiān)督管理工作，防止“一放就亂”的現(xiàn)象產(chǎn)生。
第三，注重政府工作流程的優(yōu)化和顯性化。
工作流程是若干相關(guān)工作事項(xiàng)或子職能的邏輯串聯(lián)。職能結(jié)構(gòu)化管理的工作是通過職能的結(jié)構(gòu)化劃分以達(dá)到流程顯性化的目的。同時(shí)，職能結(jié)構(gòu)化管理的基本理念所強(qiáng)調(diào)的政府機(jī)構(gòu)改革絕不是簡(jiǎn)單的部門合并，而是在注重政府工作流程優(yōu)化的基礎(chǔ)上，減少職能設(shè)計(jì)過程中不必要的職能交叉、部門重疊。它強(qiáng)調(diào)以公民滿意為出發(fā)點(diǎn)，通過自下而上的梳理，促進(jìn)政府工作流程優(yōu)化和顯性化，并藉此提高政府的回應(yīng)性和責(zé)任性。
二、政府職能事項(xiàng)結(jié)構(gòu)化管理的方法和步驟
�。ㄒ唬┞毮芊诸愺w系的構(gòu)建
職能的結(jié)構(gòu)化管理以職能分類為基礎(chǔ)。科學(xué)合理的職能分類有利于準(zhǔn)確理解政府職能這一抽象概念的具體內(nèi)容以及不同內(nèi)容之間的相互關(guān)系。在此基礎(chǔ)上才有可能區(qū)分不同職能的重要性、緊迫性，在簡(jiǎn)政放權(quán)改革過程中做到“放”與“管”的有效結(jié)合。
目前，比較成熟的國外職能分類體系有澳大利亞國家檔案館的DIRKS［2］、加拿大國家檔案館BASCS［3］以及美國聯(lián)邦政府FEA體系中的BRM模型等。由于篇幅所限，在此不再贅述。由于國體和政體的不同，國外的職能分類體系應(yīng)用于中國的職能管理實(shí)踐時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)不適用的情形。有鑒于此，在借鑒國外分類體系的基礎(chǔ)上，清華公管學(xué)院與北京市編辦編制了適用于我國城市政府的職能分類體系（見圖1）。
如上圖所示，在結(jié)構(gòu)化管理的實(shí)施過程中，結(jié)合政府管理工作的實(shí)際狀況，可將政府工作中除內(nèi)部綜合管理以外的政府職能劃分為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)與規(guī)范、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治理、公共服務(wù)以及城市運(yùn)行管理與環(huán)境保護(hù)五個(gè)不同的職能領(lǐng)域。在不同職能領(lǐng)域下進(jìn)一步劃分不同職能類別。同時(shí)職能類別下還可以進(jìn)一步劃分子職能和職能事項(xiàng)。這樣整個(gè)政府的對(duì)外職能部分就可以根據(jù)管理內(nèi)容和管理粒度的不同，歸入整體體系框架。不同職能層次之間的邏輯關(guān)系，如圖2所示：
圖2 職能劃分邏輯關(guān)系圖(略）
劃分層次及含義如下：
1.職能。政府在依法對(duì)國家經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等事務(wù)進(jìn)行管理以及提供服務(wù)過程中的所承擔(dān)的職責(zé)和功能的統(tǒng)稱。依據(jù)不同屬性，職能可以劃分為不同的類別和層次。
2.職能領(lǐng)域。依據(jù)政府提供產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)不同對(duì)政府職能的一種劃分。在不同的職能領(lǐng)域，政府履行職責(zé)時(shí)角色定位和行為性質(zhì)有著極大不同。職能領(lǐng)域是對(duì)政府職能宏觀劃分，其目的在于反映政府所提供的公共產(chǎn)品的屬性與性質(zhì)。
3.職能類別。在同一職能領(lǐng)域內(nèi)部，依據(jù)業(yè)務(wù)范圍和屬性的差異對(duì)職能的進(jìn)一步劃分。同一職能領(lǐng)域可以包括若干職能類別。不同的職能類別在具體職責(zé)方面有所差異，但同時(shí)又具有該職能領(lǐng)域所具備的基本性質(zhì)。
4.子職能。政府部門為完成某一特定目標(biāo)而開展系列活動(dòng)和事項(xiàng)的集合。每個(gè)子職能都包含若干活動(dòng)和事項(xiàng)。若干個(gè)子職能的集合構(gòu)成一個(gè)職能類別。
5.子職能屬性。對(duì)子職能特征的一種描述。用以記載子職能藉以產(chǎn)生的政策依據(jù)、依據(jù)性質(zhì)、子職能的具體實(shí)施機(jī)構(gòu)以及業(yè)務(wù)屬性等。
6.職能事項(xiàng)。政府部門行使職能的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。一個(gè)職能事項(xiàng)由若干個(gè)包含一定順序和邏輯關(guān)系的動(dòng)作單元構(gòu)成。一個(gè)職能事項(xiàng)就是一件事，在執(zhí)行中對(duì)應(yīng)一種行政行為。若干職能事項(xiàng)構(gòu)成一項(xiàng)子職能。
7.職能事項(xiàng)屬性。對(duì)職能事項(xiàng)的特征的描述。包括職能事項(xiàng)設(shè)定依據(jù)、實(shí)施主體、業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)、事項(xiàng)的相對(duì)人、事項(xiàng)的辦理?xiàng)l件、辦理期限、辦理時(shí)限、收費(fèi)情況等。
�。ǘ┙Y(jié)構(gòu)化管理實(shí)施的方法與步驟
職能結(jié)構(gòu)化管理的實(shí)施包括自上而下過程與自下而上過程的結(jié)合。所謂的“自上而下”，就是根據(jù)政府履行職能和提供產(chǎn)品的屬性和特征，將政府職能劃分成不同的邏輯層次和類別，并對(duì)類別的屬性加以描述和分析。而“自下而上”就是以部門的職責(zé)資料為基礎(chǔ)，系統(tǒng)地梳理職能類型，實(shí)現(xiàn)不同部門的職能事項(xiàng)和子職能的歸類的過程。實(shí)施政府職能結(jié)構(gòu)化管理的主要步驟及其任務(wù)如圖3所示：
圖3 職能機(jī)構(gòu)化管理實(shí)施步驟（略）
1.職能劃分
職能劃分是一個(gè)自上而下的過程，其基本任務(wù)是通過綜合各種理論與實(shí)踐，區(qū)分和定義職能領(lǐng)域、職能類別、子職能和職能事項(xiàng)等政府職能的不同層次，并注明不同層次的職能屬性，為職能結(jié)構(gòu)化實(shí)施提供總體框架。在職能劃分階段，基本要求是保證類別間的互斥、獨(dú)立和完備。實(shí)踐中，如果政府的某項(xiàng)職能同時(shí)具備兩個(gè)類別的屬性需要特別注明。
2.職能調(diào)研與歸類
職能的調(diào)研與歸類表現(xiàn)為自下而上的過程。以第一步所劃分的職能層次為基礎(chǔ)，系統(tǒng)地梳理和調(diào)研各機(jī)構(gòu)和部門現(xiàn)有的職能和事項(xiàng)，結(jié)合部門職責(zé)的實(shí)際情況對(duì)職能劃分加以調(diào)整，并將各部門的職能與事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)歸類。在這一階段，主要任務(wù)包括資料的準(zhǔn)備與整理、職能調(diào)研以及職能歸類三部分內(nèi)容。
�。�1）資料準(zhǔn)備與整理
部門職責(zé)說明書是編制管理中的重要文件之一，同時(shí)也是部門履行職能的法定依據(jù)的基礎(chǔ)。資料準(zhǔn)備和整理的過程就是以各部門的職能說明書為基礎(chǔ)，根據(jù)職責(zé)的屬性逐條分析職責(zé)信息，區(qū)分各部門的“支撐與綜合性職能”和“為企業(yè)、居民提供產(chǎn)品和服務(wù)的職能”，并以“為企業(yè)、居民提供產(chǎn)品和服務(wù)的職能”為分析對(duì)象，進(jìn)行調(diào)研、歸類、梳理與研判，并填寫資料整理匯總表（見表1）。
表1 資料整理匯總表(略)
�。�2）子職能與職能事項(xiàng)調(diào)研
首先，以“資料準(zhǔn)備與整理”步驟所確定“非支撐和綜合管理類”子職能為基本范圍，對(duì)子職能的承擔(dān)機(jī)構(gòu)、設(shè)定依據(jù)、依據(jù)原文、設(shè)定等級(jí)、發(fā)布部門、發(fā)布規(guī)定的有效性以及職責(zé)調(diào)整情況進(jìn)行調(diào)查，并填寫“子職能屬性表”（見表2）。
表2 子職能屬性表（略）
其次，綜合各方面資料，調(diào)查填寫“職能事項(xiàng)屬性表”。各機(jī)構(gòu)和部門的職能事項(xiàng)可以通過以下幾方面的途徑獲得：一是機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變過程中所整理出的各類行政審批和服務(wù)事項(xiàng)；二是編制部門審核確定的職能說明書中所明確記載的行政事項(xiàng)；三是各職能部門現(xiàn)已通過門戶網(wǎng)站對(duì)外公布的行政事項(xiàng)；四是編制部門在工作過程中所記錄和了解的各部門履行職能相關(guān)的行政事項(xiàng)。最后，職能結(jié)構(gòu)化的過程中，還可以通過各部門走訪調(diào)研的方式獲取各部門的行政事項(xiàng)信息。職能事項(xiàng)屬性表所包含的內(nèi)容如表3所示：
表3 職能事項(xiàng)屬性表（略）
�。�3）子職能歸類
子職能歸類是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)將若干個(gè)子職能劃歸相應(yīng)的職能領(lǐng)域和職能類別的過程。歸類的目的是確定同一職能領(lǐng)域中所包含的子職能和職能事項(xiàng)。從職能結(jié)構(gòu)化管理的實(shí)施的步驟來看，子職能歸類是自上而下的過程和自下而上的過程的結(jié)合點(diǎn)（見表4）。
3.職能梳理和研判
職能資料的整理、調(diào)研和歸類目的在于建立結(jié)構(gòu)清晰、層次分明、信息完備的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫建立以后，其最終目的服務(wù)于政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的大局。從數(shù)據(jù)庫的建立到政府職能的重構(gòu)和流程優(yōu)化，需要對(duì)現(xiàn)有的政府職能和事項(xiàng)在政府各部門間的分配情況有系統(tǒng)的理解和把握。職能梳理和研判就是以信息技術(shù)為支撐，通過綜合檢索，分析和了解職能以及職能事項(xiàng)交叉分布的過程�？偨Y(jié)分析同一職能類別下所有子職能的主題分布，形成職能分析報(bào)告，為職能的重構(gòu)和流程的優(yōu)化提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。同時(shí)，通過對(duì)單一子職能和事項(xiàng)的屬性分析也便于了解各個(gè)職能和事項(xiàng)設(shè)立的法定依據(jù)及其依據(jù)的性質(zhì)。
表4 子職能類別屬性表（略）
4.職能重構(gòu)與流程優(yōu)化
建立在職能結(jié)構(gòu)化基礎(chǔ)上，開展流程再造就成為可能。通過職能的梳理和分析，可以對(duì)同一職能類別下的職能事項(xiàng)、事項(xiàng)所涉及的問題領(lǐng)域以及事項(xiàng)的管理部門分布等有較為清楚的認(rèn)知，便于從整體戰(zhàn)略出發(fā)，指導(dǎo)業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化。
建立在職能結(jié)構(gòu)化基礎(chǔ)上的流程優(yōu)化具有以下特點(diǎn)：
第一，流程識(shí)別建立在對(duì)現(xiàn)有政府職能的部門分配情況進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)研分析的基礎(chǔ)上。通過職能的結(jié)構(gòu)化梳理對(duì)同一職能類別、職能領(lǐng)域在各政府部門的分配狀況進(jìn)行系統(tǒng)分析，并通過“職能事項(xiàng)”層次的分析，對(duì)職能的交叉重疊的情況進(jìn)行系統(tǒng)了解，從邏輯上對(duì)政府各個(gè)業(yè)務(wù)流之間的依存關(guān)系進(jìn)行清理，避免重復(fù)整合和過度整合。
第二，強(qiáng)調(diào)了以“服務(wù)對(duì)象”的問題感知和排序?yàn)楹诵模捎脻u進(jìn)式的部門結(jié)構(gòu)調(diào)整。流程再造和優(yōu)化涉及眾多部門，特別是對(duì)于政府而言，“與企業(yè)流程相比，政務(wù)流程優(yōu)化更多地受到法律法規(guī)、政治力量的影響”。［4］“問題驅(qū)動(dòng)型”流程優(yōu)化通過服務(wù)對(duì)象對(duì)當(dāng)前政府管理面臨問題的調(diào)查和排序，以重大和突出問題為突破點(diǎn)，確定流程優(yōu)化目標(biāo)，并據(jù)此識(shí)別和確認(rèn)核心流程。
第三，更加強(qiáng)調(diào)編制管理部門在政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與調(diào)整過程中的宏觀統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作用。從機(jī)構(gòu)編制管理的角度來說，流程優(yōu)化所涉及的政府職能可以是同一部門內(nèi)部的，也可以是部門之間的，但是當(dāng)其涉及到部門間流程時(shí)往往受制于編制管理部門職責(zé)配置的限制，流程優(yōu)化的難度和力度有限�；谡毮芙Y(jié)構(gòu)化的流程優(yōu)化，關(guān)注的主要是部門間的流程的優(yōu)化，即子職能流程和跨職能流程的優(yōu)化（圖4）。
圖4 流程層次與管理示意圖（略）
三、結(jié)論與展望
本文圍繞當(dāng)前的簡(jiǎn)政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變改革，嘗試探討政府職能事項(xiàng)管理的結(jié)構(gòu)化方法體系。本文認(rèn)為，通過與信息手段相結(jié)合，結(jié)構(gòu)化管理的政府職能有利于全方位審視各層級(jí)、各系統(tǒng)、各部門的職能配置和職責(zé)關(guān)系。職能結(jié)構(gòu)化的管理是政府職能管理中的一項(xiàng)不可或缺的重要工作，是推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化政府職能，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的基本前提和頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。創(chuàng)新政府職能管理方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府職能的結(jié)構(gòu)化管理，其目的在于對(duì)現(xiàn)有政府職能狀況進(jìn)行徹底梳理，為簡(jiǎn)政放權(quán)和職能優(yōu)化提供基礎(chǔ)信息和決策依據(jù)。推進(jìn)政府職能事項(xiàng)的結(jié)構(gòu)化管理，有利于摸清各級(jí)政府職能事項(xiàng)的“底數(shù)”，有利于厘清不同層級(jí)間政府職能配置差異和上下對(duì)接情況，有利于把握政府橫向部門間職權(quán)劃分和職責(zé)交叉的情況。因此，推行政府職能結(jié)構(gòu)化管理，利用信息化手段，構(gòu)建政府職能結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)庫，是簡(jiǎn)政放權(quán)工作的突破口，建議給予更多關(guān)注和研究。
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