原標(biāo)題：村民資源中心——以農(nóng)牧民為主體的三江源生態(tài)保護(hù)模式初探

　　三江源的生態(tài)價值已經(jīng)獲得了從牧民到政府的廣泛認(rèn)可：這里是長江，黃河，瀾滄江的發(fā)源地，是我國乃至亞洲重要的水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)；擁有青藏高原獨(dú)特的生物多樣性，眾多瀕危物種在這里棲居繁衍；豐富的生物資源不僅是當(dāng)代的高原居民，也子孫后代的自然遺產(chǎn)；這里健康的生態(tài)系統(tǒng)還對調(diào)節(jié)全球氣候有著重要的貢獻(xiàn)。但近年來隨著氣候變化和人類活動干擾，三江源的生態(tài)功能呈整體惡化趨勢。保護(hù)的重要性和迫切性毋庸置疑。

　　自2005年以來國家投入75個億支持三江源的保護(hù)，但是一個關(guān)鍵的問題是：如何處理三江源地區(qū)百姓的民生與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)之間的關(guān)系？

　　三江源保護(hù)區(qū)的特點(diǎn)是有大量的牧民世代居住在保護(hù)區(qū)內(nèi)，這里的保護(hù)沒有必要仿效，也沒有可能想其他保護(hù)區(qū)一樣開展封閉式的管理。因此三江源的保護(hù)必須以人為本，有長期的福澤幾代人的前瞻性，避免短期、以項目為導(dǎo)向的做法。

　　基于2005年以來各級政府和部門、研究機(jī)構(gòu)、保護(hù)組織和保護(hù)區(qū)在三江源地區(qū)持續(xù)的自然保護(hù)研究和實踐，特別是在三江源保護(hù)區(qū)的核心區(qū)玉樹州曲麻萊縣的措池村和治多縣的君曲村開展的“協(xié)議保護(hù)”的實踐，我們認(rèn)為在三江源地區(qū)最為有效和可行的保護(hù)措施是把當(dāng)?shù)啬撩褶D(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)人（主體），政府通過財政支付的方式“購買”當(dāng)?shù)啬撩竦谋Ｗo(hù)服務(wù)，使當(dāng)?shù)啬撩駨纳鷳B(tài)保護(hù)中受益，即一個全民保護(hù)的模式。

　　協(xié)議保護(hù)是三江源國家級自然保護(hù)區(qū)管理局和保護(hù)國際、山水自然保護(hù)中心等機(jī)構(gòu)合作于2005年開始在三江源地區(qū)開展的社區(qū)參與式項目，其的核心是由保護(hù)區(qū)授權(quán)當(dāng)?shù)啬撩癯蔀楸Ｗo(hù)的主體，同時通過協(xié)議的形式明確規(guī)定保護(hù)要達(dá)到的目標(biāo)，并等定期評估成效，若目標(biāo)實現(xiàn)，則由保護(hù)區(qū)和環(huán)保組織對牧民實施物資、資金和人員培養(yǎng)等不同形式的激勵。在曲麻萊縣的措池村，協(xié)議保護(hù)的面積約2500平方公里，200戶牧民自發(fā)組成了“野牦牛守望者保護(hù)協(xié)會”，對整個地區(qū)進(jìn)行巡護(hù)，預(yù)防和杜絕違法事件的發(fā)生；開展和動植物和氣候變化的監(jiān)測；自覺管理和保護(hù)草場，設(shè)立了3個永久禁牧區(qū)、3片季節(jié)性禁牧區(qū)、5個野生動物保護(hù)小區(qū)和13個水源保護(hù)地；全村大人小孩都成為保護(hù)的擁戴者和行動者。協(xié)議保護(hù)得以有效順利實施的主要原因之一是三江源地區(qū)的藏族牧民在文化中具有對自然保護(hù)深厚的認(rèn)同感。這個案例表明，當(dāng)?shù)啬撩裼幸庠敢灿心芰�從事保護(hù)，因此將三江源的牧民轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)者主體具備很好的基礎(chǔ)。

　　在此基礎(chǔ)上我們提出了全民保護(hù)的設(shè)想，與以往以實施工程項目不同，全民保護(hù)應(yīng)以人為核心。

　　設(shè)想的基本點(diǎn)，有別于以往生態(tài)移民，把農(nóng)牧民視為保護(hù)的威脅因而遷出的做法，主張把牧民留在其擁有使用權(quán)的草原上從事保護(hù)工作，而政府則以財政支付的手段“購買”牧民的生態(tài)保護(hù)服務(wù)，使三江源的牧民從保護(hù)中獲得重要的民生保障。

　　2011 年11 月國務(wù)院正式同意建立青海三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)，以“尊重文化，保護(hù)生態(tài)，關(guān)注民生”為原則。三江源生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)不僅是一項殊榮，更重要的是，生態(tài)試驗區(qū)將率先試驗“生態(tài)補(bǔ)償”（更確切地說是“生態(tài)有償服務(wù)”）機(jī)制，同時，國務(wù)院的決定也提出生態(tài)試驗區(qū)要發(fā)揮“農(nóng)牧民為主體的保護(hù)”。這是一個基于高原傳統(tǒng)文化的、新的保護(hù)理念和實踐，在世界范圍內(nèi)都具有創(chuàng)新的意義，而生態(tài)試驗區(qū)的關(guān)鍵，是示范生態(tài)文明，以及從中央到地方各級政府從根本上遏制三江源地區(qū)生態(tài)退化趨勢的決心。

　　然而，要落實三江源生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)的理想，尤其是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的落實和“農(nóng)牧民為主體的保護(hù)”模式的實施，有必要對保護(hù)管理在制度上進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計。

　　基于之前社區(qū)保護(hù)的成功經(jīng)驗，我們提出以下建議：

　　形成以基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)與村民自下而上的自治結(jié)構(gòu)相結(jié)合的“村民資源中心”，落實農(nóng)牧民主體的保護(hù)地位。具體是：在三江源1200個左右的行政村或者其下的自然村成立以農(nóng)牧民為組成主體，自下而上發(fā)揮保護(hù)作用的基層保護(hù)單元——“村民資源中心”，中心在未來主要承擔(dān)的任務(wù)有：制定村級保護(hù)規(guī)劃、開展生態(tài)監(jiān)測（生態(tài)公益管護(hù)員）、實施保護(hù)行動、進(jìn)行國家生態(tài)補(bǔ)償資金分配等。

　　首先，“村民資源中心”這一創(chuàng)新的保護(hù)模式，符合試驗區(qū)保護(hù)體制機(jī)制創(chuàng)新的目標(biāo)，尤其是，“村民資源中心”作為保護(hù)系統(tǒng)在基層社區(qū)的延伸，同時可以以保護(hù)為載體，強(qiáng)化現(xiàn)有村民委員會在最基層的組織結(jié)構(gòu)和功能，形成合力，為農(nóng)牧民主體保護(hù)作用的發(fā)揮提供有效的組織保障，確保農(nóng)牧民的主體地位。。

　　其次，由“村民資源中心”這樣一個自下而上的機(jī)制來承擔(dān)三江源保護(hù)的任務(wù)，也是基于如下事實：

　　三江源生態(tài)環(huán)境的異質(zhì)性。 三江源廣袤的地域范圍以及復(fù)雜的生態(tài)類型決定了三江源的草原和濕地生態(tài)系統(tǒng)在空間上具有明顯的異質(zhì)性，地塊與地塊之間的生態(tài)過程、退化趨勢和原因，以及生態(tài)恢復(fù)的機(jī)理千差萬別，因此生態(tài)保護(hù)的措施需要因地制宜，有針對性，“一刀切”的做法常常有害無益。因此，由擁有土地使用權(quán)的農(nóng)牧民們在監(jiān)測的基礎(chǔ)上，設(shè)計最為適宜的保護(hù)規(guī)劃和措施，是最有效、最科學(xué)的保護(hù)方式。

　　三江源地區(qū)的文化傳統(tǒng)。三江源生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)的一個基點(diǎn)，是這個地區(qū)深厚的、與自然保護(hù)理念相同的傳統(tǒng)文化和本土知識。因此，三江源的農(nóng)牧民對于生態(tài)保護(hù)有著充分的理解和認(rèn)同，自下而上的保護(hù)有著良好的群眾基礎(chǔ)。并且由于這種社會資本的存在，是的生態(tài)保護(hù)的成本大大降低。

　　生態(tài)保護(hù)是公共事務(wù)，需要依靠集體行為。由于生態(tài)系統(tǒng)的整體性和生態(tài)因素之間的關(guān)聯(lián)，一家一戶的單獨(dú)行動難以達(dá)到保護(hù)成效，要依靠集體的聯(lián)合行動，既保證的生態(tài)系統(tǒng)作為整體的保護(hù)，又能夠形成互相監(jiān)督、制約和激勵、責(zé)權(quán)利分明的制度化管理和保護(hù)機(jī)制。這個做法也是在反思國家以往的生態(tài)補(bǔ)償資金發(fā)放到每戶的利弊之后提出的。

　　有了村民資源中心的保護(hù)制度，鄉(xiāng)一級政府的主要責(zé)任就成為監(jiān)督和指導(dǎo)中心工作的落實和保護(hù)的成效，而縣一級政府的職責(zé)則除了在宏觀上把握和監(jiān)督保護(hù)的成效外，其關(guān)鍵的作用是將自下而上、農(nóng)牧民為主體的保護(hù)體系與國家、省、州自上而下的保護(hù)政策進(jìn)行銜接，從而使自下而上和自上而下形成良性的互動。

　　要做到這一點(diǎn)，有效的組織和法律制度保障必不可少。青海省正在準(zhǔn)備之中的“三江源生態(tài)保護(hù)條例”應(yīng)該在這樣的制度創(chuàng)新上做出示范。而從國家層面，由于生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金涉及國家財政的投入，因此在國家層面上對于三江源以及其他青藏高原地區(qū)長效的（而非項目性的）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的持續(xù)性應(yīng)該建立法律的依據(jù)。

　　為了進(jìn)一步驗證“村民資源中心”的設(shè)想，我們自2012年在以往協(xié)議保護(hù)的基礎(chǔ)上，在玉樹縣云塔村開始開展建立“村民資源中心”的嘗試，重點(diǎn)是探討和實踐基于社區(qū)傳統(tǒng)的組織架構(gòu)和制度，推進(jìn)社區(qū)進(jìn)行自我的資源管理以及保護(hù)規(guī)劃，并由政府保護(hù)部門進(jìn)行授權(quán)開展監(jiān)測巡護(hù)工作，取得了初步的成效。類似的實踐還將在三江源的其他村子里進(jìn)行先期試驗，這些“點(diǎn)”上的經(jīng)驗和學(xué)習(xí)將有助于總結(jié)出一套針對三江源行政村或者自然村不同生態(tài)和社會類型的、自下而上的“村民資源中心”模式，有助于今后保護(hù)政策制訂，以及在三江源1200個村推廣和實施這種農(nóng)牧民為主體的保護(hù)模式。而這樣一個以保護(hù)為主要任務(wù)的基層組織結(jié)構(gòu)也將有能力承載社區(qū)的其他公共事務(wù)，提高社區(qū)的集體行動力，并為維護(hù)社區(qū)的穩(wěn)定奠定良好的基礎(chǔ)。

　　作者：呂植

　　山水自然保護(hù)中心

　　北京大學(xué)自然保護(hù)與社會發(fā)展研究中心

（責(zé)任編輯：李焱）