對中國這樣一個以令人炫目的速度發(fā)展的大國而言，法律滯后于現(xiàn)實(shí)是合乎邏輯的常態(tài)。但歷史和現(xiàn)實(shí)都證明，沒有法律的規(guī)范，各項(xiàng)建設(shè)就容易出現(xiàn)很大的隨意性和不確定性，因人而異、因時而異、因地而異的弊端就不會消除。法律是各項(xiàng)事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展最根本的保障。
文化也不例外。我國文化立法和執(zhí)法現(xiàn)狀如何？還存在哪些問題？如何才能使文化法治建設(shè)跟上文化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)？在黨的十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的今天，這些問題亟待回答。
“非遺法”為何成了“沒牙的老虎”
在今年的兩會上，全國政協(xié)常委、民進(jìn)中央副主席、中國文聯(lián)副主席馮驥才回答記者提問時說，雖然“非遺法”已公布3年有余，但一例執(zhí)行“非遺法”的案例都沒有。馮驥才認(rèn)為，“沒有監(jiān)督機(jī)制，有關(guān)政府部門、執(zhí)行職能部門和地方政府的不作為，是我們文化遺產(chǎn)保護(hù)的最大的問題�！庇忻襟w就此發(fā)表評論認(rèn)為“非遺法成了一紙空文。”
對于“一紙空文”的說法，曾參與相關(guān)立法工作的國家非遺保護(hù)工作專家委員會副主任烏丙安并不同意。烏丙安認(rèn)為，非遺法的頒布實(shí)施非常重要，非遺法促進(jìn)了中國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)。他說，如果沒有非遺法第37條明確規(guī)定了非遺保護(hù)性開發(fā)的基本原則，在目前非遺產(chǎn)品商業(yè)開發(fā)熱潮的沖擊下，遺產(chǎn)保護(hù)和商業(yè)開發(fā)就將走向極端�！霸S多傳統(tǒng)手工技藝是不能批量生產(chǎn)、流水線作業(yè)的，那樣就失去了技藝的獨(dú)特性而一錢不值了。”烏丙安說，某省曾提出5年培養(yǎng)1萬名唐卡傳承人，用復(fù)印機(jī)印制唐卡，然后請人上色，這就違反了傳統(tǒng)唐卡的繪制技藝。在發(fā)現(xiàn)了苗頭后，有關(guān)部門按照非遺法叫停了這種做法�！皯�(yīng)該說，非遺法對非遺的規(guī)范健康發(fā)展起到了明顯作用�！睘醣舱f。
烏丙安認(rèn)為，之所以出現(xiàn)公布3年無一例執(zhí)行案例，和非遺法自身的過于籠統(tǒng)直接相關(guān)，特別是實(shí)施細(xì)則一直沒有制定出來，使基層文化執(zhí)法單位難以實(shí)際執(zhí)行。烏丙安回憶，2011年6月《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》生效之時，他和一些專家就集體呼吁盡快出臺相關(guān)實(shí)施細(xì)則，但這一呼吁始終停留在呼吁階段。
烏丙安說，法律的威力在于落實(shí)，但非遺法有些條款落實(shí)不力�！斗沁z法》第5條規(guī)定：“使用非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)尊重其形式和內(nèi)涵。禁止以歪曲、貶損等方式使用非物質(zhì)文化遺產(chǎn)�！睘醣舱f：“實(shí)際上各種歪曲和貶損非遺的現(xiàn)象非常多，比如現(xiàn)在一到七夕節(jié)，就能看到各地商家打著‘中國情人節(jié)’的旗號搞各種活動，舉辦什么接吻大賽之類的，完全是胡來。七夕起源于牛郎織女傳說，是強(qiáng)調(diào)家庭敦睦的傳統(tǒng)節(jié)日，和西方的情人節(jié)完全不一樣，但現(xiàn)在大行其道，誰也不認(rèn)為這是違法行為。而且，法律只說了禁止，沒說違反了要如何懲罰，所以沒有威懾力�！�
2005年，由張藝謀執(zhí)導(dǎo)日本著名演員高倉健主演的影片《千里走單騎》熱映，吸引了國內(nèi)外眾多觀眾。影片講述了一位年事已高的日本父親為消除與病危兒子間的隔閡，只身前往中國云南省麗江市尋找“面具戲”的故事。但作為故事主線貫穿影片的“云南面具戲”卻是貴州省安順市所獨(dú)有的、被列入第一批國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)名錄的“安順地戲”。
安順市文化局認(rèn)為影片這一做法，誤導(dǎo)了觀眾，對“安順地戲”造成了不良影響和嚴(yán)重侵權(quán)。為此，2010年安順市文化局以非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)部門的名義對張藝謀等提起訴訟。法院經(jīng)審理認(rèn)為“安順地戲”作為一個劇種并不構(gòu)成受《著作權(quán)法》保護(hù)的作品，任何人均不能對“安順地戲”這一劇種享有署名權(quán)，判決駁回原告的訴訟請求。
一些學(xué)者指出，隨著非物質(zhì)文化遺產(chǎn)蘊(yùn)含的巨大商業(yè)價值日益為人重視，與非遺相關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)案件有增多趨勢，而非遺法對此語焉不詳，難以應(yīng)對。烏丙安表示，當(dāng)務(wù)之急是盡快出臺實(shí)施細(xì)則，特別是對制裁性條款的細(xì)化，使非遺法落到實(shí)處，不要成了“沒牙的老虎”。
圖書館法為何會難產(chǎn)
與“非遺法”相比，圖書館法的命運(yùn)堪稱坎坷。早在2001年，圖書館法的立法工作就已啟動，但直到今天，這部法律仍然沒有問世。
中國圖書館學(xué)會學(xué)術(shù)研究委員會常務(wù)副主任、北大教授李國新參與了這部法律的起草工作。他回憶說，在2004年國務(wù)院法制辦召開的一次有關(guān)圖書館法的征求意見會上，由于公共圖書館和高�？蒲袉挝粓D書館在一些具體問題上存在爭議，難以達(dá)成一致，立法工作只好停頓。到2008年11月，圖書館法立法工作重新啟動，在文化部召開的立法啟動工作會議上，決定首先由中國圖書館學(xué)會和國家圖書館牽頭，組織全國的專家開展立法支撐研究，為法律條文的起草提供資料、事實(shí)、思路、方案準(zhǔn)備。為了減少阻力，此時的立法由“圖書館法”改為“公共圖書館法”，即只針對政府設(shè)立的面向大眾的公共圖書館，回避了高�？蒲袉挝粓D書館的問題。到2012年底，公共圖書館法草案提交國務(wù)院法制辦。但十八屆三中全會隨后召開，對公共文化服務(wù)體系建設(shè)提出了新的要求，而原有草案沒有體現(xiàn)這些新提法，因此又重新大修了一次，2013年又一次報到了國務(wù)院法制辦，目前處于征求意見階段。
李國新指出，公共圖書館法之所以“難產(chǎn)”，一方面因?yàn)閳D書館界對一些理論問題存在爭議，另一方面則是立法部門推進(jìn)的速度太慢。李國新說，“公共圖書館法涉及到文化部、教育部、科技部、原國家新聞出版總署和廣電總局，由文化部牽頭，但文化部能協(xié)調(diào)得了誰呢？協(xié)調(diào)不下來，立法當(dāng)然就慢�！�
一位不愿透露姓名的專家對記者說，立法的部門化也是造成相關(guān)法律難產(chǎn)的重要原因�！耙粋�部門牽頭搞立法草案，就很難避免立法的部門化，行業(yè)利益、部門利益如果在草案里體現(xiàn)得太多，到下面征求意見時就會引起強(qiáng)烈反彈，爭議多了，立法工作就要停下來，把問題搞清楚，達(dá)成一致意見后再說�！�
公共文化服務(wù)保障法為何進(jìn)展快
與公共圖書館法的緩慢相比，公共文化服務(wù)保障法堪稱神速。今年4月，全國人大教科文衛(wèi)委員會牽頭正式成立公共文化服務(wù)保障法起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組。5月至8月，就法律草案稿征求了有關(guān)部門、專家學(xué)者和各省、自治區(qū)、直轄市人大教科文衛(wèi)委員會的意見，對草案稿進(jìn)行了修改完善。10月，全國人大教科文衛(wèi)委員會在京召開會議，進(jìn)一步聽取各省、自治區(qū)、直轄市人大教科文衛(wèi)委員會的意見。目前正根據(jù)征求到的意見對法律草案稿進(jìn)行修改完善。
全國人大教科文衛(wèi)委員會主任委員柳斌杰在接受本報采訪時透露，近日該委員會已向全國人大常委會建議，把這部法律列入全國人大常委會2015年度立法工作計劃，適時提請人大常委會審議，爭取早日出臺。
以前，行政部門起草法律的現(xiàn)象較為普遍，由此形成的立法權(quán)行政化、部門化，法出多門、以法“打架”，一直是影響我國立法科學(xué)性和公正性的突出問題。社會上所講的“人大立法行政化，部門利益法治化”，就是這種狀況的反映。而且，有些起草法律的行政部門本身又是執(zhí)法部門，自己為自己立法，既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”，難以實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、公正立法。
柳斌杰認(rèn)為，由人大主導(dǎo)立法是我國法制建設(shè)的方向，有利于打破“部門立法”的局限，保證立法的科學(xué)公正。柳斌杰說，公共文化服務(wù)保障法由全國人大教科文衛(wèi)委員會牽頭起草，是立法工作一項(xiàng)創(chuàng)新標(biāo)志，得到了人大領(lǐng)導(dǎo)的積極支持。他認(rèn)為，部門立法有優(yōu)勢也有局限，往往隱含“要錢”“要權(quán)”這些部門“痕跡”，甚至爭論不休、久拖不決。人大比較超脫，不受利益限制，在公平、效率上都有保證。
文化部政策法規(guī)司司長饒權(quán)說，我國文化立法的數(shù)量、覆蓋面和立法層級都明顯不足。以文化部為例，和文化部關(guān)系密切的法律有3部，行政法規(guī)有10多部。此外，與文化工作密切相關(guān)的地方性法規(guī)有140多個，地方政府規(guī)章50多個，文化部現(xiàn)行有效的部門規(guī)章29個�！拔覀冋f依法行政，沒有法，也就談不上依法行政了。現(xiàn)在文化事業(yè)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展這么快，不能總靠政策和紅頭文件管理，必須走上依法管理的軌道�！别垯�(quán)說，十八屆四中全會中關(guān)于文化立法的表述給了文化部門加快立法的強(qiáng)大動力，公共文化服務(wù)保障法和文化產(chǎn)業(yè)振興法有望加快制定出臺。
