中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶條件。這不僅具有重大的政策指導(dǎo)意義，而且對于土地改革、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)民的去向選擇都會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。
一段時(shí)期以來，土地改革進(jìn)展并不順暢，很難有大的突破，一些做法包括“地票制”甚至被主管部門質(zhì)疑。另一方面，很多地方實(shí)施的“土地?fù)Q社�！背擎�(zhèn)化路徑，似乎被認(rèn)為是一種有益的探索。
《意見》要求嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，最重要的政策就是重申“三權(quán)分置”�！兑庖姟氛J(rèn)為現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。
改革開放之初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確保了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，從而充分調(diào)動(dòng)起農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但承包經(jīng)營權(quán)只是考慮了穩(wěn)定農(nóng)民在土地上發(fā)家致富。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化大大提速，農(nóng)民工進(jìn)城正在演變?yōu)槌鞘芯用窬蜆I(yè)。承包經(jīng)營權(quán)因集體所有制不能流轉(zhuǎn)，既可能把農(nóng)民固化在土地上，也可能讓土地丟荒，造成農(nóng)村凋落。
“三權(quán)分置”的實(shí)質(zhì)是讓農(nóng)民從土地上解放出來，但又不至于失去土地兜底的保障。也就是說，土地集體所有保障了國家、集體對土地的最終控制權(quán)和處置權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)則保障了農(nóng)民對土地的實(shí)際處置權(quán)，而承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，讓農(nóng)民可以將土地“轉(zhuǎn)租”給第三方，從而可以獲得土地的收益，又不會(huì)讓土地丟荒，也不影響所有權(quán)的地位。
就城鎮(zhèn)化來說，農(nóng)民完全可以在擁有土地承包權(quán)的同時(shí)進(jìn)城務(wù)工，甚至最終轉(zhuǎn)化為城市居民。這里的一大突破在于，在過渡期，農(nóng)民從農(nóng)村居民轉(zhuǎn)化為城市居民時(shí)，可能同時(shí)擁有土地承包權(quán)和城市社會(huì)保障。
在此前的實(shí)踐中，各地的“土地?fù)Q社保”不盡一樣，但基本思路，一是農(nóng)民放棄宅基地，換取樓房集中居��；二是農(nóng)民交出承包的耕地、林地，換取城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障。好的方面，是保障了土地的規(guī)�；�(jīng)營、集約化發(fā)展；不好的方面，有榨取農(nóng)民土地價(jià)值的嫌疑。
溫和一點(diǎn)的做法是土地流轉(zhuǎn)。廣東很早就讓農(nóng)民把手中的農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地一樣，按“同地、同價(jià)、同權(quán)”的原則，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式進(jìn)行交易。廣東農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涵蓋了土地入股、出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓及互換等基本形式。其中，土地入股占據(jù)最大比例，而出租則成為土地流轉(zhuǎn)中比較常見的形式。
目前來看，較為激進(jìn)的土地改革辦法，如“地票制”、“土地?fù)Q社�！痹趶V東都推廣不開，而“土地流轉(zhuǎn)”則在廣東大為流行。
其實(shí)，無論是土地入股、出租還是轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓及互換，都必須是以“三權(quán)分置”為前提。在現(xiàn)行土地制度下，集體所有是不可動(dòng)搖的，唯一的出路就是把承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分離。這樣，農(nóng)民擁有來自集體經(jīng)濟(jì)的土地承包權(quán)，但可以把土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，從而實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)�；�、集約化經(jīng)營，也讓農(nóng)民獲得人身自由，可以從事非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)。
正如《意見》指出的，進(jìn)一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，必須推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。世界各地發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)提醒我們，沒有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)村土地就是穩(wěn)定流動(dòng)人口的最重要基礎(chǔ)。所謂“無工不富”的前提是“無農(nóng)不穩(wěn)”。在中國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化疊加的轉(zhuǎn)型期，給有意圖進(jìn)城的農(nóng)民一個(gè)過渡期顯然是必要的，讓他們進(jìn)退自如，在穩(wěn)定之后再作出最終選擇。
《意見》提出，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)造性，這不僅有利于城鎮(zhèn)化的審慎，也有利于讓農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中獲得離開土地的“第一桶金”，從而讓農(nóng)民不是“一貧如洗”地“洗腳上田”，而是體面地進(jìn)城或就地城鎮(zhèn)化。
（作者是廣東省體制改革研究會(huì)副會(huì)長）
