宋曉梧
當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，凸顯了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的緊迫性。國際上，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)和美國債務(wù)危機(jī)不斷惡化，全球經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下滑，將對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。國內(nèi)，我們審時(shí)度勢(shì)應(yīng)對(duì)世界金融危機(jī)，采取一系列重要舉措，經(jīng)濟(jì)率先走出低谷，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇起了重要的推動(dòng)作用。值得注意的是，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的深層矛盾依然存在，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的難度有所加大。去年“十二五”開局之年，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)，但結(jié)構(gòu)調(diào)整步履維艱。投資維持高位徘徊，消費(fèi)需求增幅回落，高耗能產(chǎn)業(yè)反彈，節(jié)能減排進(jìn)展遲緩，落實(shí)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2012年經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)指標(biāo)降幅增大，各地政府要求加大投資的呼聲再次高漲。穩(wěn)增長(zhǎng)是必要的，但如果再次擴(kuò)大已經(jīng)過剩的產(chǎn)能，就會(huì)嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整�！笆濉币�(guī)劃提出的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式真正成為主線，在實(shí)際工作中還有一個(gè)艱難的落實(shí)過程。
轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)模式，“十五”、“十一五”就提出來了，至今進(jìn)展緩慢，事實(shí)說明有待改革攻堅(jiān)，尤其需要界定政府和市場(chǎng)界限，按照確定的職能優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，才能更好的發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向。可以說，轉(zhuǎn)變政府職能是優(yōu)化政府管理的前提。
如果說，前一階段中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出特色是政府行政主導(dǎo)，這一運(yùn)作方式能集中各種資源把GDP搞上去，那么在新的發(fā)展階段，應(yīng)當(dāng)看到這一運(yùn)作方式致使政府與市場(chǎng)的關(guān)系“剪不斷”，中央與地方的關(guān)系“理還亂”。一些人認(rèn)為，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)是中國經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的“密碼”。單純從GDP增長(zhǎng)的角度看，地方政府競(jìng)爭(zhēng)居功甚偉，但積累的一系列問題日漸顯現(xiàn)，如重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩、資源浪費(fèi)、環(huán)境污染等。尤為嚴(yán)重的是，地方政府成為資源配置的主體，模糊了政府與市場(chǎng)的邊界，還為權(quán)錢交易提供了廣闊的平臺(tái)。
近年來，地方政府公司化的傾向愈演愈烈，層層分解下達(dá)或變相下達(dá)GDP、投資、招商引資、重大項(xiàng)目等各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。為了完成這些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，有的黨政工團(tuán)齊動(dòng)員，有的層層考核到街道。由于地方政府充當(dāng)了資源配置主體，國家宏觀調(diào)控發(fā)生嚴(yán)重扭曲，調(diào)控的對(duì)象不是市場(chǎng)而是地方政府。地方又普遍追求高增長(zhǎng)、大投資，中央為了保證地方的煤電油運(yùn)等，往往形成地方調(diào)控中央的局面。以“十二五”規(guī)劃中GDP增長(zhǎng)指標(biāo)為例，中央預(yù)期7%，各省、市、區(qū)的指標(biāo)加權(quán)平均為10.5%，比中央高出50%。這種狀況普遍出現(xiàn)，責(zé)任不在地方，而在相關(guān)體制機(jī)制不適應(yīng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的要求。
界定政府與市場(chǎng)、中央政府和地方政府的邊界，并在此基礎(chǔ)之上優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，涉及行政體制、財(cái)稅體制、外貿(mào)體制、土地制度、分配制度、價(jià)格機(jī)制以及社會(huì)管理等眾多領(lǐng)域。當(dāng)前可以先從四方面入手逐步破題：
一、扭轉(zhuǎn)地區(qū)GDP競(jìng)爭(zhēng)趨勢(shì)，建立統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系
改革開放以來，從搞活一個(gè)國有企業(yè)、建設(shè)一個(gè)工業(yè)園區(qū)、經(jīng)營一個(gè)現(xiàn)代城市到協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，我們的視野越來越開闊。這是不斷打破行政分割，在更大范圍內(nèi)發(fā)揮市場(chǎng)配置資源基礎(chǔ)性作用的必然趨勢(shì)。需要研究的一個(gè)問題是，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)如何確定？現(xiàn)在各地仍把GDP或人均GDP指標(biāo)大致相當(dāng)作為區(qū)域是否協(xié)調(diào)發(fā)展的第一衡量標(biāo)準(zhǔn)或主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。這樣，比GDP增長(zhǎng)速度，難免成為各地最現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)，在目前過多靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式下，比投資增長(zhǎng)又成為各地最直接的目標(biāo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各類要素投資總是向回報(bào)率高的地方積聚，因此以人均GDP大體相當(dāng)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要衡量指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就是十分困難和相當(dāng)遙遠(yuǎn)的事情。應(yīng)當(dāng)考慮以基本公共服務(wù)均等化、公共設(shè)施基本完備作為衡量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平的主要指標(biāo)。教育、醫(yī)療、社保、住房等民生指標(biāo)大體相當(dāng)，供水、供氣、供電、供暖大體平衡，鐵路、公路、民航等交通設(shè)施基本具備，就可以認(rèn)為區(qū)域發(fā)展水平大致協(xié)調(diào)了。建議盡快取消地方的GDP、投資等規(guī)劃指標(biāo)，不再把這類經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為地方政府政績(jī)考核內(nèi)容。
對(duì)于近年來已經(jīng)形成的20多個(gè)國家級(jí)區(qū)域規(guī)劃，建議“十二五”時(shí)期中央突出抓好西部大開發(fā)，對(duì)于其余跨省的重在指導(dǎo)，省內(nèi)的由各省自行協(xié)調(diào)。要警惕過多的國家級(jí)區(qū)域規(guī)劃形成層次不等、種類繁多、畫地為牢的各類財(cái)稅、土地、外貿(mào)等優(yōu)惠政策，形成地方政府主導(dǎo)的區(qū)域性GDP競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果反而割裂了全國統(tǒng)一市場(chǎng)。
地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規(guī)的有效實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提供各項(xiàng)公共服務(wù)，維護(hù)市場(chǎng)秩序和社會(huì)安定。如果繼續(xù)堅(jiān)持地方政府的GDP競(jìng)爭(zhēng)，那么地方政府的結(jié)構(gòu)必然會(huì)朝著公司化的方向進(jìn)一步“完善”。
二、適當(dāng)集中基本公共服務(wù)事權(quán)，明確劃分各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán)
建議逐步將基本公共服務(wù)事權(quán)適當(dāng)集中到中央，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。按照公共財(cái)政框架和基本公共服務(wù)均等化的要求，明確界定各級(jí)政府的事權(quán)，并落實(shí)與之相匹配的財(cái)力。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)改變長(zhǎng)期以來在基本公共服務(wù)方面，中央確定原則框架，地方制定實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的作法。多年來的實(shí)踐證明，這種作法雖然有較大的靈活性，但難免造成越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，其基本公共服務(wù)水平越高。從全國看，基本公共服務(wù)的差距不是在縮小，而是在擴(kuò)大。當(dāng)然，目前不可能一刀切，拉平各地區(qū)的基本公共服務(wù)水平，但應(yīng)當(dāng)在“十二五”時(shí)期下決心扭轉(zhuǎn)一次分配的地區(qū)差距，通過社會(huì)保障和其他基本公共服務(wù)等二次分配轉(zhuǎn)移進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。
為此，要建立全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加大中央財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步縮小各地公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的差距。應(yīng)著手研究逐步協(xié)調(diào)地區(qū)間的公共服務(wù)水平，平衡地區(qū)間的人均可支配財(cái)力。當(dāng)前突出的問題是先解決省、市、區(qū)內(nèi)的基本公共服務(wù)水平差距過大問題，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)省市區(qū)之間的基本公共服務(wù)均等化。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的統(tǒng)計(jì)資料說明，其省內(nèi)不同市縣的基本公共服務(wù)差距甚至大于全國東西部的差距。
鑒于一些地方在區(qū)域性GDP競(jìng)爭(zhēng)中，為了自身利益不得不到中央部委跑項(xiàng)目，建議盡快將各級(jí)政府間財(cái)稅關(guān)系、責(zé)權(quán)劃分等基本制度，以法律形式加以規(guī)范，限制中央政府部門的自由裁量權(quán)，杜絕“跑部錢進(jìn)”的弊端，同時(shí)減少地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。
三、發(fā)展和規(guī)范社會(huì)組織，深化行政管理體制改革
深化行政管理體制改革是優(yōu)化政府管理的先導(dǎo)環(huán)節(jié)。只有把不該由政府管理的事項(xiàng)如企業(yè)經(jīng)營決策等堅(jiān)決轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)如基本公共服務(wù)等切實(shí)管好，才能使政府“減肥瘦身”，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。但是，“推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開，政府與社會(huì)組織、市場(chǎng)中介組織分開”說了多年，落實(shí)卻仍步履維艱。究其原因，在于社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)進(jìn)程�！敖�(jīng)濟(jì)這條腿長(zhǎng)，社會(huì)這條腿短”，在很大程度上是社會(huì)組織這條腿短。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相比，我國社會(huì)組織從無到有已經(jīng)有了很大進(jìn)步，現(xiàn)在已有40多萬個(gè)社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)，但這些社會(huì)組織絕大多數(shù)存在“官辦、官管、官運(yùn)作”的問題。市場(chǎng)主體自律與自協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，迫使政府在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理方面維持“管得過寬、管得過細(xì)、管得過死”的局面。面臨從中等收入向高收入邁進(jìn)的諸多新問題，是依靠更全面、更精致、更強(qiáng)勢(shì)的政府行政干預(yù)，還是依靠更廣泛、更靈活、更和諧的社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制，這取決于社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的選擇。盡管這兩者并非完全相互排斥，但側(cè)重點(diǎn)不同，結(jié)局可能大不相同。現(xiàn)在有一種趨向，似乎完善宏觀調(diào)控、加強(qiáng)社會(huì)管理主要靠政府設(shè)立行政指標(biāo)，最好落實(shí)到一把手責(zé)任制才行，很少想到發(fā)揮社會(huì)組織的作用。權(quán)力下放，責(zé)任分解，只能下放到各地市，分解到各部門。許多應(yīng)當(dāng)在政府與市場(chǎng)之間分割的職能和在中央與地方、部門與部門之間分割的職能，無非是中央權(quán)大點(diǎn)還是地方權(quán)大點(diǎn)，甲部門權(quán)大點(diǎn)還是乙部門權(quán)大點(diǎn)。同時(shí)缺乏社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，各類行政指標(biāo)完成如何仍舊是政府自己說了算。
針對(duì)這一問題，一些地方探索改革社會(huì)組織管理體制，如北京、深圳等地賦予工商經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)服務(wù)類、慈善福利類等社會(huì)組織更大的自主權(quán)。廣東省邁的步子最大，自2012年7月1日起，除特殊規(guī)定外，所有社會(huì)組織都不再掛靠行政部門，政府可以向社會(huì)組織購買服務(wù)，社會(huì)組織可以承接政府的相關(guān)職能。廣東省的探索，對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府管理具有重大意義。在國家法律框架內(nèi)，發(fā)展完善社會(huì)組織，形成靈活的社會(huì)自協(xié)調(diào)機(jī)制，有效平衡不同社會(huì)群體的利益，是深化行政管理體制改革的內(nèi)在要求，是清晰界定政府與市場(chǎng)邊界的重要前提，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的題中應(yīng)有之意。
四、完善集體談判機(jī)制，深化收入分配制度改革
中國當(dāng)前面臨的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題很多，最突出的是收入分配差距過大�！笆濉币�(guī)劃建議強(qiáng)調(diào)了收入分配制度改革的重要性，提出要提高居民收入在國民收入中的比重，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重。問題在于提高勞動(dòng)報(bào)酬的比重政府應(yīng)負(fù)什么責(zé)任？一些人認(rèn)為政府只能干預(yù)二次分配，一次分配應(yīng)完全交給勞動(dòng)力市場(chǎng)按供求規(guī)律自行調(diào)節(jié)。可是我國的勞動(dòng)力市場(chǎng)還在發(fā)育中，并不完善，而且許多不完善之處正是政府行政干預(yù)造成的。例如，農(nóng)民工工資過低，是由于戶籍以及與戶籍密切相關(guān)的基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)行政分割造成的，一些壟斷行業(yè)工資福利過高則是行政性經(jīng)營特許權(quán)帶來的。解決這兩個(gè)問題政府責(zé)無旁貸。再有，一些地方政府向投資者傾斜過度，對(duì)他們違規(guī)甚至違法侵害勞動(dòng)者權(quán)益的現(xiàn)象熟視無睹，這也不是簡(jiǎn)單靠市場(chǎng)機(jī)制可以自行調(diào)節(jié)的。政府對(duì)一次分配的干預(yù)，方向是打破行政分割，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)配置勞動(dòng)力資源的作用。
同時(shí)，也要看到，搞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須賦予企業(yè)用人自主權(quán)，包括確定企業(yè)職工工資的自主權(quán)。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)報(bào)酬并不是單純由雇主單方確定的，勞動(dòng)報(bào)酬與資本收益之間的關(guān)系也不僅受市場(chǎng)供求的影響，需要建立勞資雙方談判機(jī)制。我國從20世紀(jì)90年代開始推行集體協(xié)商機(jī)制，取得了一定成果，但勞動(dòng)報(bào)酬過低，普通勞動(dòng)者工資收入長(zhǎng)期增長(zhǎng)緩慢的現(xiàn)象說明集體談判機(jī)制還有待完善。其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)是工會(huì)應(yīng)進(jìn)一步去行政化，雇主組織應(yīng)在區(qū)域和行業(yè)性的集體談判中發(fā)揮作用。從這個(gè)角度看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，收入分配問題在很大程度上演變?yōu)椴煌鐣?huì)群體的利益訴求能不能得到充分表達(dá)的問題。如果我們不建立健全勞動(dòng)力雙方集體討價(jià)還價(jià)的市場(chǎng)機(jī)制，面對(duì)收入差距過大的問題又回歸政府下達(dá)行政指標(biāo)，直接干預(yù)企業(yè)的工資自主權(quán)，可能短期內(nèi)表面上見效很快，長(zhǎng)期看則違背了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府管理也將南轅北轍。(作者系全國政協(xié)委員、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng))
（責(zé)任編輯：周姍姍）
