自11月20日起，緬甸北部“民地武”和緬甸聯(lián)邦軍之間再度爆發(fā)激烈的武裝沖突，導致大量當?shù)剡吤裼咳肷剿噙B的中國云南境內(nèi)，據(jù)稱迄今中方已收容近3000人。
自2011年緬北�；馉顟B(tài)被打破，武裝沖突再燃起，“難民問題”就陰魂不散，有統(tǒng)計稱，僅沖突地區(qū)之一的若開邦在最近一系列武裝沖突中就已有至少70人死亡，3萬多人流離失所，2011年開始的緬北武裝沖突則至少造成10萬人無家可歸，其中相當一部分淪為國際難民，有“上山”（翻山進入印度、泰國）的，有“下海”（輾轉(zhuǎn)成為船民，漂往澳大利亞、新西蘭，甚至更遠的地方）的，當然也有相當數(shù)量已經(jīng)或打算進入中國。一時間，國際難民問題和中國似乎扯上了剪不斷、理還亂的關系。那么，處理國際難民問題究竟應遵循哪些國際法和公約？中國應如何應對國際難民問題？
國際法一般將難民定義為“因戰(zhàn)爭、天災等不可抗力而被迫離開原籍國，尋求其它國家庇護的任何人”，許多難民接收國會將難民種類加以細分，一般會分為“政治難民”、“戰(zhàn)爭難民”、“經(jīng)濟難民”等等。
自1948年《國際人權宣言》開始，各國對國際難民、尤其政治和戰(zhàn)爭難民，就形成了“不推回”和“各國互助分擔”的原則。
所謂“不推回”，是指當難民潮發(fā)生后，難民涌入過不得以“國家安全”或“不堪重負”等理由，在無法保證難民安全的情況下，把他們強行驅(qū)趕回原籍國，或拒之于國門之外，正因為有這一“不推回”原則，彈丸之地的香港在上世紀70-80年代越南船民潮爆發(fā)后，才不得不頂住巨大經(jīng)濟、社會壓力，收容了超過20萬名逃港越南人，而澳大利亞政府在斯里蘭卡船民潮發(fā)生，并大批涌入澳大利亞后，采取了海上攔截、甄別遣返的措施，就引發(fā)其國內(nèi)外輿論和法律界人士的激烈爭議，反對這項政策者即引用“不推回”原則，而支持政府做法者則力圖證明，這些泰米爾船民并非難民，而只是純粹的“非法偷渡者”。同樣，一些非法偷渡者進入目的國后一旦被發(fā)現(xiàn)、抓獲，就立即申請難民身份，也是試圖利用“不推回”原則，達到長期居留的目的。
所謂“各國互助分攤”，即大規(guī)模人道主義危機所形成的難民潮，容留、接收國不應單獨承擔經(jīng)濟和安置壓力，世界各國在難民的接納、安置、援助、保護，難民事務開支的分攤以及消除和減少難民的產(chǎn)生的根源方面有責任加強團結與合作。二戰(zhàn)后的許多次國際難民潮，國際紅十字會和1950年12月14日成立的聯(lián)合國難民事務高級專員辦事處（簡稱聯(lián)合國難民署）都發(fā)起了協(xié)調(diào)、領導世界范圍內(nèi)保護難民、解決難民問題和分擔難民照顧、安置責任的行動，如前后歷時逾20年、波及南海周邊許多國家、地區(qū)的越南難民問題，和困擾至今的巴勒斯坦難民問題，聯(lián)合國難民署就始終發(fā)揮重要作用，如為難民接收國提供資金援助和安置設施建設、難民就業(yè)培訓幫助，將部分難民疏散到其它愿意接收、條件適合的國家和地區(qū)，等等。比如逃到香港的越南難民逾20萬，最終經(jīng)聯(lián)合國難民署協(xié)調(diào)，根據(jù)“互助分攤”原則轉(zhuǎn)移到第三國安置、定居的就多達143714名，遠遠超過事后遣返原籍的6.7萬多名，更遠遠超過香港自身消化的1385名，可以說，沒有“互助分攤”原則，香港這個“四小龍”之一，在長達30年的越南船民潮中，經(jīng)濟和社會發(fā)展都可能被拖垮。
但這種“互助分攤”在實施過程中常常遇到困難和阻力，并引來扯皮、非議，如香港船民問題，難民署雖強調(diào)“互助分攤”，并書面承諾了巨額安置款項，但實際上因聯(lián)合國會費拮據(jù)，經(jīng)�！按虬讞l”，截止1998年，已累計積欠“白條”11.62億港元，成為香港納稅人的沉重負擔。
“不推回”、“互助分攤”原則迄今最大的考驗，是“阿拉伯之春”爆發(fā)以來的地中海難民潮，“不推回”原則是德國總理默克爾“大開方面之門”引發(fā)歐洲難民危機的理論依據(jù)，而根據(jù)“互助分攤”原則制訂的歐盟各國難民分攤強制性指標，則引發(fā)了整個歐盟的大爭吵，并成為英國公投“脫歐”的重要導火索之一。
最早得到世界大多數(shù)國家認可、簽署的，是根據(jù)聯(lián)大1950年12月14日第429V號決議，在1951年7月28日“聯(lián)合國難民和無國籍人地位全權代表會議”上通過、1954年4月22日生效的《關于難民地位的公約》（簡稱公約）。該公約共46條，規(guī)定了難民的定義、地位，各國應對難民的原則、方式，難民所應享有的權力、保護，和對難民的安置、處理、居留、遣返原則等。
由于公約系二戰(zhàn)后的產(chǎn)物，只適用于1951年1月1日前發(fā)生事件所產(chǎn)生的難民，為擴大適用范圍，1967年1月31日，聯(lián)合國通過了《關于難民地位的議定書》（簡稱議定書），該議定書共11條，主要變動為刪除“1951年1月1日”的時效，以及規(guī)定“締約國承諾與聯(lián)合國難民事務高級專員辦事處或接替該辦事處的聯(lián)合國任何其他機關合作，以利其執(zhí)行職務；保證以適當方式向其提供有關難民狀況、本議定書實施情形和現(xiàn)行或以后生效的有關難民的法律、條例及命令的資料與統(tǒng)計數(shù)據(jù)”。公約和議定書同為保護國際難民地位的國際公法。
按照公約和議定書的規(guī)定，各國不僅有責任、義務接納、安置和照料
“因有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人；或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國家以外而現(xiàn)在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國的人”，且需為難民提供就業(yè)、福利和行政措施方面“與本國公民平等的權力”。通俗地說，難民接收國需為難民提供不低于本國公民最低水準的生活、物資和醫(yī)療福利保障，并確保其就業(yè)、就學等方面的基本權力。但在實際操作中，“保障難民就業(yè)”在大規(guī)模難民潮突發(fā)的情況下很難做到，如此次“阿拉伯之春”政局動蕩，大批北非船民涌入意大利、希臘等國，就令這些經(jīng)濟本就遭受債務危機重創(chuàng)、失業(yè)率居高不下的國家不堪重負，“保障就業(yè)”實際上被“暫時養(yǎng)起來”的權宜之計所替代，且為了避免這些難民波及自身，一些歐盟國家索性暫時關閉了根據(jù)申根協(xié)定對成員國開放的邊界，以阻止難民涌入，即便如此，“默克爾沖擊波”也足以讓許多歐洲小國手忙腳亂，甚至讓德、法等大國的社會受到?jīng)_擊。
但公約和議定書也規(guī)定了一些對難民的制約條款，如“難民在避難期間必須受駐在國法律的約束”，以及“駐在國如認為必要，可以在接納難民的同時，采取臨時性隔離、甄別措施，并遣返可能危害本國安全，或認為不符合難民資格的人”，2011年，加拿大聯(lián)邦移民部和公共安全部決定逮捕、起訴并可能遣返數(shù)年前阻止數(shù)百名泰米爾船民飄洋過海進入加拿大溫哥華島“政治避難”的數(shù)名組織者，所根據(jù)的便是公約中前述規(guī)定，2008年，北約在荷蘭舉行過一次大規(guī)模軍事演習，演習內(nèi)容便是“對戰(zhàn)爭難民的快速甄別安置”，演習中魚龍混雜的“難民”首先被集中過安檢門安檢，解除武裝、沒收所有危險品后，領取識別條形碼，引入臨時安置區(qū)，再經(jīng)過24小時的身份甄別，其中符合難民身份者才被集中后送，進入正式難民營，而“危險分子”則被另行處理，這雖是演習，卻反映了難民應急收容處置的一般程序。
早在中華人民共和國建國前，中國就曾經(jīng)受過難民潮的考驗，上世紀初的“白俄”入華潮，以及二戰(zhàn)前聞名世界的德國猶太難民接收事件，都初步體現(xiàn)出中華民族對外來避難者的寬厚。
中華人民共和國于1982年8月24日在《人民日報》上刊登文章，稱人大常委會已批準加入公約和議定書，9月2日交存加入書，即日起兩項國際公約對中國同時生效。
但中國的加入是有保留的。中國所保留的，是公約第十四條后半部分、第十六條和議定書第四條。其中公約第十四條主要涉及“藝術權力和工業(yè)財產(chǎn)”，其中談到知識產(chǎn)權保護問題，因中國當時雖已加入世界知識產(chǎn)權組織，卻并未全部簽署相關知識產(chǎn)權保護協(xié)議、公約，“未必能全部接受”公約第四條關于保護其它國家知識產(chǎn)權的規(guī)定；公約第十六條第二款涉及難民在居住國以外參與法律訴訟的保護和免責問題，中國以“未必能接受部分國家訴訟法條款”為由提出保留；議定書第四條規(guī)定“本議定書締約國間關于議定書解釋或執(zhí)行的爭端，如不能以其他方法解決，應依爭端任何一方當事國的請求，提交國際法院”，中國因“一貫不承認國際法院強制管轄權”和“反對任何一國單方面即可訴諸國際法院的規(guī)定”為由提出保留。盡管如此，對于國際難民的定義、地位，保護和安置難民的基本原則，尤其是“不推回”和“國際分攤”兩大精神，中國是從法律層面予以接納的。
2016年6月30日，中國正式加入了國際移民組織（IOM），這標志著在接納收容難民問題上，中國正進一步與國際接軌。
中國第一次大規(guī)模接收國際難民，是在上世紀70年代末的越南船民潮、“排華”潮和中越戰(zhàn)爭期間，據(jù)有關方面統(tǒng)計，到1978年底為止，中國共接受越南難民26.5萬。
大規(guī)模接受越南難民時，中國尚未加入公約和議定書，且這些人并非都符合“國際難民”標準，其中相當一部分為擁有中國國籍的華僑。盡管如此，中國在安置這批難民時，仍遵循了兩項國際公約的基本原則，和“不推回”的國際難民安置慣例，這些難民、歸僑先被暫時安置在庇護中心，經(jīng)甄別后被后送到廣西、廣東、云南、福建、江西5省263個國營農(nóng)場接收。
1978年7月，中國政府向來訪的聯(lián)合國難民署特使保羅.哈特林提出國際援助的要求，這是在尚未加入兩項公約的前提下，中國根據(jù)“互助分攤”原則提出的第一個國際間人道主義援助申請。聯(lián)合國難民署隨即在北京設立辦事處，并為庇護中心的修建和安置農(nóng)場的發(fā)展，提供了持續(xù)的援助，以幫助這些難民自給自足，獲得正常的生活。
對緬甸難民的接納收容，是中國在新時代所遭遇的最大難民潮，也是一個嶄新的話題和挑戰(zhàn)。這一切是從2009年的“果敢事件”開始的，此后7年間此起彼伏，既有大批涌入的，也有事態(tài)暫時平靜后成批和平遣返的。
對于中國收容、安置難民的歷史和努力，國際社會多有肯定，2007年5月10日，聯(lián)合國難民署稱贊中國近三十年來對境內(nèi)越南難民的安置工作是“世界上難民安置和融入社會最成功的范例之一”，理由是中國在“保障難民就業(yè)權利”方面成績突出。
但不可否認的是，中國在難民安置問題上也存在不足。
從外交部發(fā)言人歷次官方表態(tài)中看，中方習慣于將入境避難的緬甸人稱為“邊民”，將其避難行動稱為“暫時進入中國境內(nèi)投親靠友”，這在目前入境人數(shù)有限，且大多數(shù)入境者在中國境內(nèi)的確有親友生活的情況下，是可以應對的，但倘若緬北危機事態(tài)擴大、從而突然產(chǎn)生更大規(guī)模難民潮，就需要更積極、穩(wěn)妥和與國際接軌的安置辦法。
上世紀70年代末的越南難民潮，由于中方預見性強、準備充分，在尚未加入兩個公約，國民經(jīng)濟瘡痍未復百廢待興的困難局面下，仍然基本成功應對，保障了難民的基本權益，并贏得國際社會的尊重和贊賞。如今中國已是兩個公約和IOM成員，國力也今非昔比，更有條件在政策上、應對上未雨綢繆，做到遇變不慌，有備無患。
