黃文平
政府職能反映了政府活動(dòng)的基本方向和主要作用，必然隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷調(diào)整和轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變始終是我國(guó)行政管理體制改革的核心任務(wù)，貫穿于改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全過程。特別是黨的十六大以來，黨和政府不斷深化政府職能轉(zhuǎn)變，逐步把握了規(guī)律、深化了認(rèn)識(shí)、凝聚了共識(shí)。
一、政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政管理體制改革的核心
從1982年至今，我國(guó)集中進(jìn)行了6次行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能始終是行政管理體制改革的重要任務(wù)�；仡櫸覈�(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程，表現(xiàn)出了幾個(gè)鮮明的特點(diǎn)：
一是從適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，到適應(yīng)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。我國(guó)的行政管理體制改革緊緊圍繞黨和國(guó)家不同時(shí)期、不同階段的中心工作進(jìn)行，政府職能轉(zhuǎn)變從適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，到適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)和行政管理體制改革的要求。政府職能轉(zhuǎn)變按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，更加重視以人為本，著力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡等問題。從適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主轉(zhuǎn)到適應(yīng)全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的要求，政府要全面正確地履行職能，要在搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)。
二是政府職能的內(nèi)涵得到豐富和發(fā)展，政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)更加明晰。黨的十六大明確提出了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的四項(xiàng)基本職能，即“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”。黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中第一次明確提出政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，即“通過改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變”。第一次并列提出“從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品”，并明確了中央政府和地方政府各自履行職能的重點(diǎn)。這是經(jīng)過多年不斷深化認(rèn)識(shí)，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和方向做的一次總體概括，是當(dāng)前和今后一段時(shí)期推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和要求。
三是政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革緊密相關(guān)，適應(yīng)堅(jiān)定推進(jìn)大部門制改革的需要，賦予政府職能轉(zhuǎn)變新的要求。政府的職能通過一定的機(jī)構(gòu)來履行，機(jī)構(gòu)以履行一定的職能而存在�；仡�6次機(jī)構(gòu)改革，都是根據(jù)當(dāng)時(shí)中心工作和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行變動(dòng)和調(diào)整的過程，體現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)變的要求，機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)通過職能的變動(dòng)和調(diào)整來加以落實(shí)。黨的十七大提出探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，十七屆五中全會(huì)提出要堅(jiān)定推進(jìn)大部制改革，進(jìn)一步明確了今后一段時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變的方向和重點(diǎn)。
二、政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉玫闹饕尚Ш突窘?jīng)驗(yàn)
黨的十六大以來，中央政府和地方各級(jí)政府在職能轉(zhuǎn)變方面都進(jìn)行了大量的探索和創(chuàng)新，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧朔e極進(jìn)展和明顯成效，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是繼續(xù)加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控。為適應(yīng)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，不斷加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控。遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，進(jìn)一步完善宏觀調(diào)控體系，更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。加大對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，把著力點(diǎn)放到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上，進(jìn)一步增強(qiáng)宏觀調(diào)控的預(yù)見性、針對(duì)性和有效性。積極推進(jìn)行政審批制度改革，繼續(xù)清理和減少行政審批事項(xiàng)，從制度上保障市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。十年來，國(guó)務(wù)院分五批共取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)2183項(xiàng)，占原有總數(shù)的60.6%，各地區(qū)取消和調(diào)整的行政審批事項(xiàng)占原有總數(shù)的一半以上，把大量不該由政府管理的事項(xiàng)交給企業(yè)、社會(huì)和市場(chǎng)，取得了明顯成效。
二是提高市場(chǎng)監(jiān)管水平。在強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管方面，著力解決管理職能分割和監(jiān)管力度不夠的問題，建立和健全統(tǒng)一開放競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。深化市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，合理界定市場(chǎng)監(jiān)管范圍，逐步形成行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的市場(chǎng)監(jiān)管體系。規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)管行為，改進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管方式，依法對(duì)市場(chǎng)主體及其行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。努力培育和規(guī)范各類市場(chǎng)中介組織和專業(yè)服務(wù)組織，推動(dòng)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)管。
三是重視社會(huì)管理和公共服務(wù)。將行政資源更多地向社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域配置。改革財(cái)政體制，調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，增加公共產(chǎn)品供給總量，擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋面。分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，科學(xué)合理界定政府與事業(yè)單位的關(guān)系，強(qiáng)化事業(yè)單位提供公益服務(wù)的職責(zé)，提高公益服務(wù)水平。創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，通過購(gòu)買服務(wù)等市場(chǎng)化、社會(huì)化方式，解決政府在提供公共服務(wù)方面的不足。統(tǒng)籌推動(dòng)行業(yè)體制改革，規(guī)范和發(fā)展社會(huì)組織，將協(xié)調(diào)性職責(zé)、服務(wù)性職責(zé)、技術(shù)輔助性職責(zé)交給社會(huì)組織，發(fā)揮社會(huì)組織服務(wù)社會(huì)的功能。
四是推動(dòng)層級(jí)間和部門間權(quán)責(zé)關(guān)系的進(jìn)一步明晰，不斷提高行政效率。進(jìn)一步明晰中央與地方的事權(quán)劃分和部門間職責(zé)劃分，政府服務(wù)與管理社會(huì)的重點(diǎn)更加突出。不同層級(jí)政府在職能配置“上下一般粗”的狀況有所改善。中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的宏觀調(diào)控能力進(jìn)一步提升，地方政府為基層和群眾服務(wù)的水平得到提高。劃清一些重要領(lǐng)域的部門職責(zé)交叉事項(xiàng)，逐步建立部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，明確和強(qiáng)化部門責(zé)任。行政執(zhí)法體系進(jìn)一步理順，逐步解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、執(zhí)法擾民等突出問題。積極推動(dòng)省直管縣體制改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)，擴(kuò)大縣級(jí)政府和發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府的公共治理權(quán)限。
從總體上看，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，推動(dòng)了行政管理體制改革的不斷深化，促進(jìn)了服務(wù)型政府建設(shè)和發(fā)展。政府職能轉(zhuǎn)變的基本經(jīng)驗(yàn)可以概括為以下五點(diǎn)：一是始終以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵耐苿?dòng)行政管理體制改革，政府職能隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷進(jìn)行調(diào)整和轉(zhuǎn)變；二是形成了政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開的總體要求，把政府職能轉(zhuǎn)變作為檢驗(yàn)行政管理體制成效的主要標(biāo)準(zhǔn)；三是把明確部門職責(zé)分工、理順權(quán)責(zé)關(guān)系、規(guī)范中央與地方的關(guān)系作為政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)內(nèi)容；四是把轉(zhuǎn)變政府職能與調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置、創(chuàng)新政府管理方式與行政運(yùn)行機(jī)制等有機(jī)結(jié)合起來；五是在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的方法步驟上始終堅(jiān)持循序漸進(jìn)、突出重點(diǎn)、不斷深化，處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系。
三、對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的幾點(diǎn)思考
在回顧政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉贸尚У耐瑫r(shí)，面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民等關(guān)系還沒有完全理順，具體表現(xiàn)在：一是宏觀調(diào)控體系還需要改善，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)直接干預(yù)仍顯過多，投資體制和財(cái)稅體制改革滯后，行政審批事項(xiàng)仍然較多，一些領(lǐng)域的審批事項(xiàng)程序繁瑣、辦事效率低下，還存在變相設(shè)置審批事項(xiàng)的現(xiàn)象。二是公共服務(wù)和社會(huì)管理職能較弱，公共產(chǎn)品和服務(wù)提供不足，重管理輕服務(wù)的情況還較為普遍，上學(xué)難、看病難等問題突出。三是政府市場(chǎng)監(jiān)管職能還不完善，對(duì)市場(chǎng)秩序的規(guī)范和監(jiān)管力度不夠，人民群眾反映突出的食品藥品安全等問題需要進(jìn)一步加強(qiáng)治理。政府職能轉(zhuǎn)變不到位的一個(gè)重要原因是權(quán)力部門化、利益化的問題突出，一些政府部門集中了過多的公共資源，權(quán)力過于集中，同時(shí)承擔(dān)審批、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)職能，因此轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù)仍然十分重要而緊迫。
今后五年是全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，是深化改革開放的攻堅(jiān)時(shí)期。繼續(xù)推進(jìn)以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男姓芾眢w制改革，對(duì)全面深化改革和提高對(duì)外開放水平，對(duì)促進(jìn)科學(xué)發(fā)展和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式起著重要的保障作用。同時(shí)，行政管理體制改革的長(zhǎng)期性，決定著政府職能轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就，需要統(tǒng)籌兼顧，分步實(shí)施，持續(xù)推進(jìn)，并與分類推進(jìn)事業(yè)單位改革、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、創(chuàng)新社團(tuán)組織登記管理體制等結(jié)合起來，加快培育和發(fā)展社會(huì)組織，更好地承接政府轉(zhuǎn)移的職能。
第一，繼續(xù)堅(jiān)持和推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開。切實(shí)落實(shí)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，將企業(yè)能夠自主決策的事項(xiàng)交給企業(yè)，政府不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；推進(jìn)一些行業(yè)的政企分開改革，深化壟斷行業(yè)改革；分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，對(duì)面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，積極探索管辦分離的有效實(shí)現(xiàn)形式，進(jìn)一步落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)；將政府承擔(dān)的某些技術(shù)性、行業(yè)性、服務(wù)性職能轉(zhuǎn)交行業(yè)組織和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。
第二，進(jìn)一步深化改革，加快重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革的推進(jìn)力度。一是深化投資體制和財(cái)稅體制改革。進(jìn)一步減少投資審批權(quán)，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)。合理界定政府投資范圍，規(guī)范政府投資行為，健全政府投資決策責(zé)任追究制度。按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的要求，進(jìn)一步理順各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系，完善分稅制。二是深化行政審批制度改革。繼續(xù)清理行政許可項(xiàng)目和非行政許可項(xiàng)目，規(guī)范審批行為，降低行政成本，提高審批效率。三是進(jìn)一步合理劃分各級(jí)政府職責(zé)關(guān)系。在確保中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政令暢通的前提下，充分發(fā)揮地方政府的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，強(qiáng)化地方政府管理責(zé)任。積極探索省直管縣體制改革，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力。四是深化政務(wù)公開，創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)提供方式，推進(jìn)“一站式”辦公，積極發(fā)揮各級(jí)政府行政服務(wù)中心的接待、受理、咨詢、辦復(fù)等工作的作用。
第三，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)，積極參與社會(huì)管理和公共服務(wù)。針對(duì)公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高等問題，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)，積極參與社會(huì)管理和公共服務(wù)。進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，鼓勵(lì)社會(huì)力量依法進(jìn)入公益事業(yè)領(lǐng)域。對(duì)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的，需要在設(shè)立條件、資質(zhì)認(rèn)定、職業(yè)資格與職稱評(píng)定、稅收和政府購(gòu)買服務(wù)等方面制定具體的扶持政策，對(duì)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的公民和組織，要與事業(yè)單位公平對(duì)待，并加強(qiáng)監(jiān)管，引導(dǎo)其健康發(fā)展。進(jìn)一步完善支持公益事業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策，加大對(duì)公益事業(yè)的支持力度，制定相關(guān)扶持政策為社會(huì)資本投資創(chuàng)造良好環(huán)境。
第四，在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變過程中，需要研究和處理好幾個(gè)關(guān)系。一是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。既要重視發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用，又要進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，在實(shí)際工作中要把兩者結(jié)合好。
二是處理好決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的關(guān)系。這是政府內(nèi)部的職權(quán)配置形式，通過相關(guān)職能及其機(jī)構(gòu)的整合，以解決權(quán)力過于集中且缺乏有效監(jiān)督以及執(zhí)行不力等問題。這樣才有利于形成科學(xué)合理的政府組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，有利于改進(jìn)政府管理，做到權(quán)責(zé)一致，提高行政效能。
三是處理好改革與發(fā)展的關(guān)系。面對(duì)新的歷史發(fā)展階段，以更大的決心和信心推進(jìn)改革，進(jìn)一步加大改革力度。突出研究改革的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃與政策、生產(chǎn)力布局與總量平衡、經(jīng)濟(jì)安全、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)及可持續(xù)發(fā)展，特別是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的資源、能源、戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備和重大事項(xiàng)應(yīng)急處理的調(diào)控和管理。搞好宏觀規(guī)劃、政策制定及監(jiān)督管理，減少微觀管理和具體的審批事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目管理向規(guī)劃管理、從直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變。
四是處理好宏觀調(diào)控與微觀管理的關(guān)系。宏觀調(diào)控和微觀管理是相互聯(lián)系、相互影響的，宏觀調(diào)控為微觀管理提供指導(dǎo)和方向，微觀管理為宏觀調(diào)控提供基礎(chǔ)和依托。政府加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，減少直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，事業(yè)單位、企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)自覺服從宏觀調(diào)控，搞好微觀管理。
五是關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變與黨委、人大、政協(xié)、人民團(tuán)體職能的問題。黨的十六大提出了按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系。黨的十七大提出要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置。推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，也會(huì)涉及黨的工作機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制以及人大、政協(xié)、人民團(tuán)體職能的問題，在這方面需要加強(qiáng)研究。
此外，轉(zhuǎn)變政府職能還要推行政府績(jī)效管理和行政問責(zé)制度。這是鞏固政府職能轉(zhuǎn)變成果、推動(dòng)政府依法行政的必然要求；加強(qiáng)政務(wù)公開，采取適當(dāng)方式向人民群眾公開政府管理的內(nèi)容、程序、規(guī)則和結(jié)果等信息，創(chuàng)造條件讓人民群眾更好地監(jiān)督政府；進(jìn)一步加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，使廣大公務(wù)員真正認(rèn)識(shí)到職能轉(zhuǎn)變的必要性和緊迫性，樹立責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，不斷轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。
(作者系中國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)會(huì)長(zhǎng))
（責(zé)任編輯：武曉娟）
