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編者按
2015年12月20日-21日，中央城市工作會議在京召開，這是新中國成立以來召開的第四次中央城市工作會議。會上習近平總書記和李克強總理分別發(fā)表重要講話，系統(tǒng)闡述了當前城市發(fā)展面臨的形勢，深刻闡明了未來城市工作的任務，對未來城市的發(fā)展作出了重要的頂層設計，也為破解城市發(fā)展中的現(xiàn)實矛盾和促進城市轉(zhuǎn)型變革提出了框架性的方案。為此，新年伊始，中國社會科學院、中國城市百人論壇、光明日報理論部在京聯(lián)合舉辦了“學習中央城市工作會議精神座談會”，與會學者在學習中央城市工作會議精神的基礎上，圍繞未來的城市發(fā)展和城市工作展開深入研討。本刊今日特刊發(fā)與會學者的論點摘要，以饗讀者。
認識和尊重城市發(fā)展規(guī)律
□ 住房和城鄉(xiāng)建設部副部長 倪虹
城市是歷史發(fā)展的動力，是人類文明的搖籃。當今世界的競爭，首先是城市綜合競爭力的較量。改革開放以來，我國城市在國家戰(zhàn)略全局中的地位日益凸顯、作用愈加關鍵，無疑已成為經(jīng)濟社會發(fā)展的“火車頭”、深化改革創(chuàng)新的“主陣地”和國際競爭合作的“橋頭堡”。只有把城市的改革動能充分發(fā)掘出來，把城市的創(chuàng)新潛力有力激發(fā)起來，才能真正為新常態(tài)下的中國經(jīng)濟插上持續(xù)翱翔的“雙翼”，完成跨越中等收入陷阱的歷史重任。
城市是一個復雜的“巨系統(tǒng)”，城市發(fā)展是一個自然歷史過程，有著自身特有的運行規(guī)律。遵循了規(guī)律，就能把握城市發(fā)展的正確方向；違背了規(guī)律，就將受到懲罰�，F(xiàn)在城市發(fā)展中出現(xiàn)的很多矛盾和問題，歸根結(jié)底就在于沒有把握好城市發(fā)展規(guī)律。為此，會議特別強調(diào)，要認識、尊重、順應城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導思想。
把握好城市發(fā)展規(guī)律，就要把“以人民為中心”作為城市發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，堅持人民城市人民建、人民城市為人民；就要把“資源環(huán)境承載力”作為城市發(fā)展的基本依據(jù)和剛性約束，人口規(guī)模和城市用地要匹配、和資源環(huán)境承載力要適應；就要把“改革創(chuàng)新驅(qū)動”作為城市發(fā)展的第一動力，以改革促進城市轉(zhuǎn)型，以創(chuàng)新激活發(fā)展?jié)摿Α?/p>
首先，從注重量變，轉(zhuǎn)向注重質(zhì)升。過去在生產(chǎn)力水平低和物質(zhì)短缺的條件下，我們更多地將城市發(fā)展的重點放在量的積累和速度的提升上，這是符合當時實際的。但城市發(fā)展到今天，所面臨的突出問題已不再是“有沒有”“夠不夠”的問題，而是“好不好”“優(yōu)不優(yōu)”的問題。這就需要從“質(zhì)”上實現(xiàn)一次飛躍，樹立“精明增長”“緊湊城市”的理念，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量。
其次，從注重工業(yè)化轉(zhuǎn)向工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并重。當前，我國正處在工業(yè)化的中后期，城鎮(zhèn)化速度也將從高速轉(zhuǎn)為中高速。工業(yè)化主要解決的是發(fā)展生產(chǎn)力的問題，城鎮(zhèn)化則涉及經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)等生產(chǎn)關系的優(yōu)化調(diào)整。從世界發(fā)展進程看，在工業(yè)化的中前期，工業(yè)化往往決定城市化；在工業(yè)化的中后期，城市化則更多地影響工業(yè)化。適應我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要，就要從優(yōu)化生產(chǎn)關系入手，完善供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，并著力解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正在城市落戶的問題。
最后，從注重城市競爭轉(zhuǎn)向注重城市競合�？v觀改革開放以來的城市發(fā)展，一個重要動力就來自城市之間的競爭。隨著人口、資源和環(huán)境等硬約束越發(fā)趨緊，城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、邊際效應、文化氛圍等方面都發(fā)生了變化，導致城市之間的競爭態(tài)勢也隨之改變。未來城市競爭不再是單向度的“零和游戲”，而是更加注重合作共贏、優(yōu)勢互補。世界城市發(fā)展的新變化，也要求城市之間要通過深化合作來優(yōu)化資源配置、提升利用效率。只有這樣，才能促使城市早日跨上競爭的“升級版”，真正立于國際競爭不敗之潮頭�！俺鞘腥骸钡陌l(fā)展戰(zhàn)略，就是“競合”的一個重要體現(xiàn)。通過相互合作、緊密配合、資源共享，最終能夠產(chǎn)生“一加一遠大于二”的集聚效應。
城市發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，實質(zhì)上涉及的還是利益關系和利益格局的深層調(diào)整，轉(zhuǎn)起來并不容易，有時甚至還要經(jīng)歷痛苦的過程。但必須要看到，只有改革，才能催生城市發(fā)展新動力，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展；只有改革，才能增強城市發(fā)展的整體性、持續(xù)性，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展；只有改革，才能促進人與自然和諧相處，實現(xiàn)綠色發(fā)展；只有改革，才能提高城市的國際競爭力和影響力，實現(xiàn)開放發(fā)展；只有改革，才能讓人民在城市發(fā)展中擁有更多獲得感，實現(xiàn)共享發(fā)展。
提煉城市發(fā)展規(guī)律的三個角度
□ 國務院參事、中國城市科學研究會理事長 仇保興
本次中央城市工作會議提出要尊重城市發(fā)展規(guī)律，怎樣提煉和認識城市發(fā)展規(guī)律？我認為有三個角度：
一是從理論上來推理。美國著名規(guī)劃學家路易斯·芒福德在他百科全書式的名著《城市發(fā)展史》中寫道，人類的城市夢進行了五千多年，只要人類存在，都有城市夢。這些夢都是從烏托邦開始的。人們探究城市發(fā)展規(guī)律首先是根據(jù)理論、理想目標推演的，這種推演方法的好處是向前看覺得目標很清楚、很鼓舞人心，但壞處是容易導致人們進入烏托邦式的迷茫，這也是人類歷史上的眾多悲劇之一。
二是從歷史經(jīng)驗中提煉，對我國有非常重要啟示作用的第一次城市化浪潮是在英國、法國等歐洲國家發(fā)動的，第二次城市化浪潮是在美國、加拿大等北美國家掀起的，第三次是拉美、東南亞發(fā)展中國家的城市化浪潮。這三次城市化浪潮都有很多經(jīng)驗值得總結(jié)，而且都有相應的城市病，這些病怎么去治療，有的治錯了，有的治對了，都寫成文獻巨牘，這些經(jīng)驗教訓是我們提煉不同的國家、不同的民族、不同的文化、不同的發(fā)展階段城市發(fā)展規(guī)律的寶貴遺產(chǎn)。
三是從問題導向歸納。實用主義的“問題導向法”是城市工作者的偏愛，20世紀形成的兩個里程碑式的憲章非常典型，一個是雅典憲章，1933年由法國建筑師勒·科比西耶率領規(guī)劃師針對第一次城市化浪潮出現(xiàn)的城市病，主要是工業(yè)污染、人口壽命縮短、非常嚴重的霍亂癥、城市衛(wèi)生條件非常差、環(huán)境污染非常嚴重等病癥開出的一系列的藥方，比如設立明確的城市分區(qū)，功能區(qū)的劃分就是那時候提出來的。到了1977年，國際建協(xié)又在秘魯利馬提出了馬丘比丘憲章。憲章開頭就寫明：從文化上來講，人類的文明不只一種，不僅有從古希臘傳承下來的西方文明，還有其他的文明，馬丘比丘就是印加帝國歷史上一個重要的城市。在這部憲章中回顧了1933年以來規(guī)劃師們開出的藥方與現(xiàn)代城市發(fā)展規(guī)律的沖突，提出了城市是流動性的空間，這種流動性空間不能被汽車和功能分區(qū)所區(qū)隔，這一點我認為對我國是非常重要的。所以，我們認識城市規(guī)律應該從理論推演、歷史歸納和問題導向三個方面進行提煉。
重視能源與城市的關系
□ 中國工程院院士、清華大學教授 江億
現(xiàn)在能源問題，包括碳排放、霧霾都是老百姓關心的大事，這些都和城市建設、城鎮(zhèn)化關系特別大。這樣就衍生出一個問題，到底未來中國的城鎮(zhèn)化要變成什么樣？
首先，城鎮(zhèn)化和能源的關系特別大，尤其是城市的建筑運行用能和客運交通用能這兩個數(shù)加起來，在美國占總能源消耗的65%，而在中國占總能源消耗的35%。中國能源大部分是用于工業(yè)生產(chǎn)，而美國大部分都用在城市，圍繞人的消費。再看人均值，中國人均建筑用能和客運交通用能是美國人均值的1/7，是西歐的1/3.5到1/4，中國城鎮(zhèn)看似已經(jīng)充分發(fā)展起來了，但和歐洲、美國、日本相比，是在能源消耗人均消費量很低的狀況下發(fā)展起來的，這是中國城鎮(zhèn)化的一個主要特色。
現(xiàn)在的問題是這個狀況能否維持下去。是該維持下去，還是隨著經(jīng)濟上漲和生活水平提高也走上去？中國的人均建筑用能和客運交通用能如果達到美國的水平，這兩項需要的能源將是目前中國總能源的1.7倍，中國不可能在那么高的能源消耗狀況下運行。
那么，怎樣才能維持現(xiàn)在的強度，不出現(xiàn)西方國家城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)過的建筑用能消耗和交通能源消耗的巨大上漲？我們在基礎設施建設上和建筑形式上，包括公共設施和住宅小區(qū)的建設模式，時時刻刻都要想著提倡綠色節(jié)能的理念，要考慮到中國正在走綠色低碳文明發(fā)展的道路，這是現(xiàn)在城市化發(fā)展中非常重要的一個方面。
首先，建筑規(guī)模要控制�，F(xiàn)在中國建筑總規(guī)模560億平方米，再加上110億平方米正在施工的工程，總共是670億平方米，很快達到700億平方米，這意味著將達到人均50平方米，人均量已經(jīng)超過了日本，日本的人均量才40多平方米，中國已經(jīng)成為亞洲第一。在我們的土地資源和能源環(huán)境非常有限的情況下，人均擁有房屋面積達到亞洲第一，這和綠色發(fā)展與生態(tài)文明的理念都是相左的。我們要考慮清楚，到底什么是小康，那時候該是什么樣的生活模式，整個城市是什么模式。我認為，必須要控制建筑總量，盡快實施物業(yè)稅，建筑能耗要盡快實行總量控制，盡快實現(xiàn)建筑用能的梯級價格制，交通方面要優(yōu)先發(fā)展公共交通。再就是文化、宣傳、教育方面，給大眾灌輸綠色、低碳、節(jié)約的東西，形成生態(tài)文明的文化。
城市工作的價值取向是以人為本
□ 中國城市規(guī)劃設計研究院總規(guī)劃師 楊保軍
城市工作的價值指向到底是什么。過去在人們的觀念中就是做大做強，人口越多越好，土地規(guī)模越大越好。中心工作就是招商、引資競賽，園區(qū)、新區(qū)建設。此次中央城市工作會議指出，城市建設的中心目標是要讓城市和諧宜居，讓生活變得更美好，這就回歸到了城市發(fā)展的本源。經(jīng)濟發(fā)展固然重要，但經(jīng)濟發(fā)展不等于城市發(fā)展，二者是相輔相成的，前者不能替代后者。這一方向符合歷史發(fā)展客觀規(guī)律，也符合人民群眾的期望。所以，城市工作要把讓城市和諧宜居作為中心理念，把解決好人的問題作為根本的價值取向，就是讓群眾在城市生活得更方便、更舒適、更美好。
在和諧宜居的理念指導下，將來的城市工作如何走出一條中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路？我想有五個方面：
一是符合國情。我國的國情有幾個特征：一是超大規(guī)模體量，我國的人口數(shù)量比整個歐洲還多，不能簡單套用歐洲和美國的經(jīng)驗；二是顯著的地域差異，因此政策不能一刀切；三是特殊的制度環(huán)境，我國的體制機制與其他國家是不同的；四是悠久的文明傳統(tǒng)，中國擁有幾千年的農(nóng)耕文明史，城鎮(zhèn)化是在這樣一個基礎上來完成的；五是壓縮的發(fā)展進程，我們是追趕式的發(fā)展。根據(jù)國情，我們的城市發(fā)展可以借鑒別人，但更要體現(xiàn)自己的特色。
二是尊重規(guī)律，此次會議已有詳細闡述。
三是傳承文化，中國傳統(tǒng)的人居環(huán)境 有別于西方，體現(xiàn)了很高的智慧，強調(diào)人與自然、人與社會的協(xié)調(diào)。中國將來要建設的人居環(huán)境，如何通古今之變，謀中國人居環(huán)境復興之道，是我們這一代學者的責任。
四是以人為本，此次會議也有明確說明。
五是五大統(tǒng)籌為手段，五大統(tǒng)籌如果做好了，就體現(xiàn)了中國特色的城市發(fā)展道路。關于第一大統(tǒng)籌即全局性，我認為，城市活動是多種多樣的，不同學科的視角是不一樣的，關注重點也不一樣，一個學科只能看到城市的一面，而不是完整的城市面相。這就要求不同學科間的交流與包容。城市研究的全局性非常重要，需要從經(jīng)濟、社會、人文等多角度來考慮。
城鎮(zhèn)化必須同農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步
□ 中國社會科學院副院長 蔡昉
沒有農(nóng)民的城鎮(zhèn)化就沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，反之亦然，沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化就沒有城鎮(zhèn)化，也就沒有農(nóng)民的城鎮(zhèn)化。城市工作必須同“三農(nóng)”工作一起推動，形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新格局。
2014年我們常住人口城鎮(zhèn)化已經(jīng)達到了55%，但是，戶籍人口城鎮(zhèn)化率水平還比較低，目前大概只有37%。
這些年通過把土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離等鼓勵政策，促進了土地的流轉(zhuǎn)。在13億畝多承包地中，現(xiàn)在大概有3.8億畝進行了流轉(zhuǎn)，有9.4億畝是沒有流轉(zhuǎn)的，流轉(zhuǎn)的部分約占28%。從農(nóng)戶來看，約有1.7億農(nóng)戶還沒有流轉(zhuǎn)土地，只有6000萬農(nóng)戶是部分或全部土地被流轉(zhuǎn)，所占比重只有26%。
比較世界各國的農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)可以看出，我國的農(nóng)戶規(guī)模幾乎是最小的，例如，與印度、日本以小規(guī)模農(nóng)場著稱的國家相比，我們戶均土地面積只相當于它們的一半；與典型歐美國家比，我們大體上是美國的1/200、英國的1/100和法國的1.5%，非洲、拉美國家的農(nóng)場規(guī)模通常也都明顯大于我國。
中國農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了三個階段。第一階段是解決溫飽的問題，在這個階段家庭承包制的效果很明顯。第二個階段是解決農(nóng)民收入的問題，主要靠的是農(nóng)產(chǎn)量增長和農(nóng)民外出，今天來看，農(nóng)民的收入已明顯提高，而且從2009年之后城鄉(xiāng)收入差距也在縮小。但仔細分析農(nóng)民的收入構(gòu)成會發(fā)現(xiàn)，2012年農(nóng)戶純收入中有65.6%與農(nóng)業(yè)無關，而在當年增長的收入中，這類收入的貢獻更高達78.5%。也就是說，農(nóng)民不是靠農(nóng)業(yè)增加收入的，這與農(nóng)民沒有徹底轉(zhuǎn)出有關。如果我們不能建立一個有效率、有規(guī)模、能自立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，就不能保證農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中獲得足夠、穩(wěn)定、持續(xù)增長的收入，就解決不了“三農(nóng)”問題。所以，只有擴大農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模，才可能有一個現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。
我國的勞動力已越來越短缺，農(nóng)業(yè)中資本替代勞動、機器替代人的現(xiàn)象已很明顯。近些年農(nóng)業(yè)的機械化大幅度增加，機械化拖拉機和牽引農(nóng)具的增長速度都是兩位數(shù)，但由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模狹小，導致投入到農(nóng)業(yè)的資本和各種補貼形成邊際效應遞減的情形。據(jù)我們計算，我國農(nóng)業(yè)由于經(jīng)營規(guī)模的限制，資本報酬已經(jīng)出現(xiàn)遞減現(xiàn)象，在這種趨勢下是很難建立一個現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的。因此，必須通過城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步，通過贏得改革紅利，實現(xiàn)我國未來的經(jīng)濟增長。其中要特別關注三個因素：一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模。贏得規(guī)模經(jīng)濟才能確保農(nóng)業(yè)成為支撐農(nóng)民收入增長的主要源泉；二是勞動參與率。沒有穩(wěn)定的農(nóng)民工市民化，勞動力的穩(wěn)定供給就得不到保障，因此，必須加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率；三是全要素生產(chǎn)率。清除體制障礙，繼續(xù)保持農(nóng)業(yè)勞動力從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)資源重新配置的效率，為全要素生產(chǎn)率作出貢獻。
讓農(nóng)民工與市民享受同等的公共服務
□ 中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長 高培勇
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題已經(jīng)提出好多年，這件事之所以推進得如此艱難，恐怕和我們習以為常的理念、體制、思想不無關系。不對這些體制、理念、思想乃至戰(zhàn)略作出根本性的調(diào)整，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題將是非常困難的。
從體制來看，我們建國后就開始實行二元經(jīng)濟社會體制，最終體現(xiàn)在財政二元體制上，即以城鄉(xiāng)分界，政府提供的公共服務基本上僅覆蓋于城市。改革開放后，隨著大量農(nóng)民工進城，以區(qū)域分界逐漸轉(zhuǎn)化為以戶籍分界。即便大家共居一個城市，由于身份差異，公共服務基本上也只是覆蓋到城市居民。進入21世紀后又有了轉(zhuǎn)機，隨著公共財政體制建設，我們舉起了“讓公共財政的陽光照耀農(nóng)村大地”的旗幟。但是，仍實行不同的標準。所以，做好新形勢下城市工作，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須回答究竟目前要不要實現(xiàn)基本公共服務均等化，或者目前究竟到到實現(xiàn)基本公共服務均等化的時候之類的問題。
城市管理者總認為是在為市民服務，我覺得應該換一個說法，叫做為納稅人服務。為市民服務和為納稅人服務有什么不同？當講到市民的時候往往指的是戶籍人口。比如當公共汽車擁擠的時候，大家抱怨外來人口擠占了城市居民的空間；當小學收了農(nóng)民工子女的時候，城市子女覺得是外來人口分了他們應當享受的奶酪。若改為為納稅人服務，就可以在相當程度上解決這樣的問題。因為不管是農(nóng)村人口還是戶籍人口，實際上你只要生活在一個地方都給當?shù)卣暙I了一份稅收。這和以往的認識不同，很多人過去曾經(jīng)認為外來人口、農(nóng)村人口不對當?shù)囟愂兆鞒鲐暙I，其實不是。因為我們的稅制結(jié)構(gòu)有兩大特點：一是70%以上是間接稅，消費就是納稅，吃什么用什么，其價格中都包含有稅；二是90%以上是企業(yè)稅，企業(yè)多繳納的稅都是“待分配稅收”，在某種意義上可以納入到轉(zhuǎn)嫁范圍的稅收。所以，不管是哪里人，不管戶籍地在什么地方，不管你繳納什么樣的稅，你只要生活在北京就給北京繳納稅收，就有權(quán)享受這樣的公共服務。
城鎮(zhèn)化需要政府花錢，主要花在公共服務上。我們目前的財政支出結(jié)構(gòu)中，政府履行基本職能支出大概占全部支出的20%，經(jīng)濟建設支出占40%，社會福利支出占40%。對比其他國家，在美國，履行政府基本職能支出占30%，經(jīng)濟建設支出占10%，社會福利支出占60%；在歐洲國家，履行基本政府職能支出占20%，經(jīng)濟建設支出占10%，社會福利支出占70%。轉(zhuǎn)型國家，比如匈牙利和波蘭，履行基本政府職能支出占20%，經(jīng)濟建設支出占15%，社會福利支出占65%。相比之下，我們需要改變這樣一種結(jié)構(gòu)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所花的錢從哪里來？在經(jīng)濟增速下滑、財政收入總量不可能有較大增加的情況下，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)是必須的。
政府收支的視野也需要很大調(diào)整。一提到政府提供公共服務，人們就把眼光盯在政府財政預算上，即一般公共預算。一般公共預算占全部政府支出比重只有60%多，還有37%~38%停留在其他三本預算上，政府基金預算、社保預算和國有資本經(jīng)營預算。隨著新預算法的實施，我們應該有一個大預算的概念，即要把所有的政府收支都作為提供公共服務的財源所在，這樣，在農(nóng)村居民市民化的過程中，可以動用的財政資金的來源將會多出許多。
