【核心看點(diǎn)】2017年是實(shí)施“十三五”規(guī)劃的重要一年，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年。從國(guó)際看，國(guó)際金融危機(jī)陰霾仍未散去，世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，全球風(fēng)險(xiǎn)明顯擴(kuò)大；從國(guó)內(nèi)看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，表現(xiàn)出速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力轉(zhuǎn)換三大特點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力仍需增強(qiáng)，結(jié)構(gòu)調(diào)整和動(dòng)力轉(zhuǎn)換面臨較多困難。實(shí)施積極的財(cái)政政策是保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的有效舉措。新形勢(shì)下，積極財(cái)政政策有著怎樣的政策創(chuàng)新，又該向何處發(fā)力，這些亟待我們深入思考。

　　財(cái)政政策思路的四個(gè)創(chuàng)新

　　黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重大論斷，標(biāo)志著我們黨對(duì)財(cái)政運(yùn)行規(guī)律和我國(guó)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)達(dá)到了新高度，也刷新了我們對(duì)財(cái)政政策功能定位的認(rèn)識(shí)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政政策思路的創(chuàng)新。

　　從關(guān)注總量性問(wèn)題轉(zhuǎn)向更加關(guān)注解決結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。在宏觀經(jīng)濟(jì)教科書(shū)和流行的宏觀經(jīng)濟(jì)分析框架中，都是把財(cái)政政策作為一個(gè)總量性變量來(lái)討論的，把財(cái)政放到消費(fèi)、投資、出口“三駕馬車”中予以分析，積極財(cái)政政策的主要作用是擴(kuò)大社會(huì)總需求。而當(dāng)前我國(guó)面臨的突出矛盾是結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。因此，當(dāng)前我國(guó)實(shí)施的積極財(cái)政政策，著力點(diǎn)在于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，解決結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題。與貨幣政策相比，財(cái)政政策調(diào)結(jié)構(gòu)的功能更強(qiáng)大。我國(guó)的積極財(cái)政政策從關(guān)注總量性問(wèn)題轉(zhuǎn)向更加關(guān)注解決結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，所以堅(jiān)決不搞“大水漫灌”式強(qiáng)刺激。

　　從側(cè)重解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題轉(zhuǎn)向綜合施策。過(guò)去實(shí)施積極財(cái)政政策，基本上是圍繞宏觀經(jīng)濟(jì)做文章，不是“拉”增速，就是“穩(wěn)”增速。然而，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不是發(fā)展的全部。作為國(guó)家治理的一個(gè)工具，積極財(cái)政政策只著眼于解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。而且，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)聯(lián)日益緊密的新形勢(shì)下，僅僅著眼于經(jīng)濟(jì)也難以解決好經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。積極財(cái)政政策只有把視野拓展到經(jīng)濟(jì)之外，注重綜合施策，才能維護(hù)好經(jīng)濟(jì)、社會(huì)“雙穩(wěn)”的局面�！白ッ裆�也是抓發(fā)展”，這是對(duì)民生與發(fā)展關(guān)系的精辟論述，也為實(shí)施積極財(cái)政政策指明了方向。財(cái)政加大對(duì)基本民生保障、扶貧、教育、文化、健康、生態(tài)文明等重點(diǎn)領(lǐng)域的投入，增強(qiáng)對(duì)基本公共服務(wù)的保障能力，實(shí)際上改善的是公共服務(wù)的供給側(cè)，是落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想的體現(xiàn)。從這點(diǎn)來(lái)看，財(cái)政政策不只是經(jīng)濟(jì)政策，也是社會(huì)政策，通過(guò)民生保障和提供公共服務(wù)，促進(jìn)勞動(dòng)者素質(zhì)提高，為落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略夯實(shí)基礎(chǔ)；還是一種不可替代的激勵(lì)政策，通過(guò)稅收、基金、補(bǔ)貼等政策手段產(chǎn)生分配激勵(lì)、市場(chǎng)激勵(lì)、行為激勵(lì)和社會(huì)激勵(lì)，既能激勵(lì)科技人員發(fā)明創(chuàng)造和企業(yè)、個(gè)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，也能激勵(lì)地方改革創(chuàng)新，還能激發(fā)社會(huì)活力，實(shí)現(xiàn)發(fā)展既“長(zhǎng)個(gè)子”又“長(zhǎng)精神”。

　　從倚重赤字和債務(wù)轉(zhuǎn)向優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)。過(guò)去，人們對(duì)積極財(cái)政政策往往以赤字率多高、政府債務(wù)多大來(lái)衡量。在總需求不足的情形下，提高赤字率、擴(kuò)大債務(wù)能有效擴(kuò)大社會(huì)總需求。但要解決結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，這一思路就不再管用。而且，如果過(guò)度提高赤字率和債務(wù)，還會(huì)加劇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)構(gòu)性問(wèn)題必須用結(jié)構(gòu)性辦法來(lái)解決，應(yīng)通過(guò)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的優(yōu)化拓展財(cái)政政策空間。正是基于這種思路，2017年，我國(guó)積極財(cái)政政策將保持3%的赤字率，在減稅降費(fèi)的同時(shí)，中央和地方財(cái)政通過(guò)合理安排預(yù)算、盤活存量資金，確保重點(diǎn)支出強(qiáng)度不減。

　　從偏向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)管理。從本質(zhì)上說(shuō)，宏觀調(diào)控是政府的一種短期的、應(yīng)急式的公共風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)，是公共風(fēng)險(xiǎn)管理的一個(gè)重要方面，但不是全部。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，不僅要及時(shí)化解公共風(fēng)險(xiǎn)，而且要完善公共風(fēng)險(xiǎn)管理，防范公共風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和累積。當(dāng)前我國(guó)實(shí)施的積極財(cái)政政策，跳出了傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控思維，在充分認(rèn)識(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)特征的基礎(chǔ)上，把財(cái)政政策納入國(guó)家公共風(fēng)險(xiǎn)管理體系中，從偏重于當(dāng)期風(fēng)險(xiǎn)化解轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)管理，在防范長(zhǎng)期性風(fēng)險(xiǎn)和戰(zhàn)略性風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)化解短期性風(fēng)險(xiǎn)。

　　在把握平衡中提高實(shí)施效果

　　穩(wěn)中求進(jìn)是做好經(jīng)濟(jì)工作的方法論，也是做好財(cái)政工作的方法論。去年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出：穩(wěn)是主基調(diào)，穩(wěn)是大局，在穩(wěn)的前提下要在關(guān)鍵領(lǐng)域有所進(jìn)取，在把握好度的前提下奮發(fā)有為。實(shí)施積極財(cái)政政策，要在把握穩(wěn)與進(jìn)的平衡中提高政策實(shí)施效果。

　　穩(wěn)大局：注入確定性，引導(dǎo)形成良好社會(huì)預(yù)期。財(cái)政政策的重要作用是減少經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的不確定性，防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)，避免公共危機(jī)。注入確定性，是積極財(cái)政政策堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的重要體現(xiàn)。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)的積極財(cái)政政策為市場(chǎng)運(yùn)行注入確定性，減少實(shí)體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部、虛擬經(jīng)濟(jì)內(nèi)部以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)之間的不確定性，穩(wěn)定國(guó)民經(jīng)濟(jì)；為社會(huì)運(yùn)行注入確定性，降低消費(fèi)、就業(yè)和社會(huì)心理的不確定性，保障民生，穩(wěn)定民心；為改革注入確定性，按照黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出的“科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”定位，大力推動(dòng)改革。穩(wěn)大局，還要引導(dǎo)形成良好社會(huì)預(yù)期。良好社會(huì)預(yù)期是經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展的基石。對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)環(huán)境有良好預(yù)期，人們就會(huì)有動(dòng)力、有耐心去從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。而悲觀的預(yù)期則會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)主體行為的短期化，傾向于投機(jī)炒作賺快錢。要引導(dǎo)形成良好社會(huì)預(yù)期，首先要保證財(cái)政政策信號(hào)清晰，各項(xiàng)政策措施越明確、落實(shí)越有力，社會(huì)預(yù)期就越好。其次要精準(zhǔn)施策，政策措施一旦出臺(tái)就不能“翻燒餅”，也不宜頻頻出招，防止政策多變、頻出而擾亂預(yù)期。最后要樹(shù)立底線思維。充分考慮現(xiàn)實(shí)中的各種不確定性因素，有預(yù)案、有底線，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體吃下“定心丸”。

　　謀進(jìn)�。和苿�(dòng)實(shí)現(xiàn)供求關(guān)系新的動(dòng)態(tài)均衡。結(jié)構(gòu)性失衡的根源是資源錯(cuò)配、效率低下，產(chǎn)生大量無(wú)效供給，而優(yōu)質(zhì)供給不足。因此，積極財(cái)政政策的作用不是“大水漫灌”，而是精準(zhǔn)施策、積極有效。一方面，積極支持“三去一降一補(bǔ)”政策的落實(shí)，并著力做好職工分流、培訓(xùn)、安置工作；另一方面，通過(guò)實(shí)施減稅降費(fèi)、鼓勵(lì)研發(fā)創(chuàng)新、支持普惠金融、扶持中小微企業(yè)、改革重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制等措施，為市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮自組織功能創(chuàng)造條件，通過(guò)市場(chǎng)力量來(lái)矯正結(jié)構(gòu)性失衡。與傳統(tǒng)的擴(kuò)張性政策不同，當(dāng)前我國(guó)實(shí)施的積極財(cái)政政策不是政府直接發(fā)力擴(kuò)大需求，而是通過(guò)激發(fā)市場(chǎng)活力來(lái)間接發(fā)揮作用，優(yōu)化資源配置，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)供給；不是通過(guò)政策來(lái)替代市場(chǎng)，而是讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用；不是單打一，而是認(rèn)識(shí)和把握穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)關(guān)系，發(fā)揮財(cái)政政策在這些方面的整體效能。（作者：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希）